【明報專訊】在香港，我們遇到不公事，可循法律程序或透過申訴專員公署等機制申訴，中國內地民眾則有其特有的制度化政治參與——信訪。內地的電影不時有關於信訪的題材，如農村婦女受屈，走到北京相關部門上訪申冤。信訪制度是什麼？此制度有何利弊？如何影響現代中國人民的生活、政府威信和管治成效？

信訪是什麼？

據《信訪條例》，信訪是指以書信、電郵、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門，提出建議、意見或者投訴，有關行政機關須依法處理。

中國於1950年代建立信訪制度，蒐集和傳達百姓意見。2005年國務院通過更新《信訪條例》，它是維護信訪秩序及保障信訪人的法規。國家亦設國家信訪局，負責處理民眾及其他組織向黨中央、國務院的信訪等。

每年有多少宗信訪？

國家信訪局指出2016年截至9月30日，各地信訪累積個案約有7.4萬件，結案化解率達92.3%。不過數據公布後，有傳媒報道逾千訪民到北京信訪局門前集會，指這統計數字為「報大數」。

據人民網報道，國家一度設信訪排名及通報制度，信訪件數與地方黨政領導升遷直接掛�u，因此各地信訪部門不時阻截人民信訪；2013年政府改革制度，不再公布各省市的信訪排名，有地方政府亦取消以信訪人數作為考核官員政績的做法。

為什麼信訪制度是中國特有？

據中國政法大學社會學院學者應星〈中國信訪制度的運作機制及其變化〉一文，由於現代中國沒有西方憲政體制下的三權分立，司法往往受制於政治，國家權力高度集中在執政黨及其政府機關，各級政府官員亦習慣聽命於上級官員而非底層民眾。因此，當民眾的利益受到侵害，遭遇司法不公或官官相衛的困境時，最主要的救濟渠道就是向更高級的黨政機關求助，即尋求信訪。

◆信訪程序示意圖(圖)

■信訪制度的意義

建立和諧穩定社會

信訪局長舒曉琴2018年在中共中央刊物《求是》撰文，總結國家主席習近平提出有關信訪的指示為「十個深刻指出」，包括信訪是中國特色社會主義民主政治制度的有益補充；她亦提出信訪制度可以維權與維穩，政府可回應民眾的訴求，亦可保障其訴求獲公平對待。

表達意見渠道

除了向政府申訴，信訪亦是內地民眾合法向政府提出意見的渠道，尤其是關於地區設施的建議，民眾向地區信訪局表達意見後，政府可改善設施，惠及民眾。如據廣州市信訪局的網頁，有市民向當局表達廣東藥科大學北校區嚴重積水，更一度停水停電，該區住房和建設水務局其後回應此信訪，指出為保障校園及周邊排水安全，將加強巡查及維修，亦建議校方改善校園區的排水設施。

監督施政

信訪局長舒曉琴表示，信訪是反映社情民意的「晴雨表」，即信訪制度可助政府分析社情民意，及時提出改進、完善政策。據2018年上半年數據，網上信訪佔總受理信訪量逾半。內地《經濟日報》報道，現時官方接受網上信訪，民眾可於網上查詢、跟進、監督及評價整件信訪事項辦理的過程，從中監察政府施政及運作。

■信訪制度的問題與漏洞

暴力「截訪」

因民眾上訪隨時影響地區官員的仕途，內地不時有暴力「截訪」的新聞，即強行阻截民眾信訪，更可能與黑社會有關，截訪變成黑道的生意。2018年4月，山東聊城「于歡案」(山東男子于歡目睹母親遭「大耳窿」侮辱，用刀殺死1人、刺傷3人)涉黑人物吳學占等人受審，據澎湃新聞引述知情人士稱，吳學占等人2013年時將截訪當成一門生意，開價在北京攔截上訪者，每人收費3000元(人民幣，下同)，送回當地則收5000元。上訪者王婦表示，當年她剛從北京回鎮就被綁走，吳學占等人綑綁她雙手及倒吊，不但毆打她，更虐待並用槍威脅她放棄上訪，王婦被迫答允不再上訪。

官方監控

在訪民上訪前，有指當局會加強監控，以防他們上京。一年一度的全國兩會是訪民試圖進京接觸人大代表、政協委員的高峰期，有指各地官員會竭力截訪。英國廣播公司(BBC)記者在2017年兩會前到湖南婁底市新化縣新渡村，想採訪準備在兩會期間進京上訪的兩姊妹楊靈華和楊晴華。楊氏姊妹聲稱，她們的父親在一次徵地糾紛中被打至重傷不治，但多年來政府沒有給一個說法。姊姊楊晴華曾經多次進京後被遣返原籍。結果BBC記者在當地被身分不明的人毆打，還被迫寫下「非法採訪」的悔過書。

據自由亞洲電台2018年報道，來自福建的唐兆星、林應強、歐中輝、林賽英等6名訪民發出聲明，指過去10多年曾多次到北京上訪，但逗留時間都忙於上訪維權，沒有真正遊覽過北京及當地名勝古蹟。他們為免福州駐京辦騷擾及當局將是次旅遊定性為「非法上訪」，故意聲稱其只往北京旅遊。

長時間投訴無門

信訪未必一定有成效，很多信訪者長時間不斷信訪，亦未必可討回公道。內地知名愛滋病維權人士田喜2018年在河南病逝，終年31歲。田喜是河南省「血漿經濟」的直接受害者，9歲因輸血感染愛滋，成年後走上維權之路，因上訪多次被捕。

港商蔡潤標在內地開設的工廠2002年被查封，幾千萬資產被法院以80萬元拍賣，最後拍賣所得也被村委用於給工人發工資，自己一分未剩。之後的16年，蔡不斷打官司，亦集體北上請願，他指「經常有內地的上訪者來找我取經，我跟他們講，有道理就大聲講，愈吵得厲害就愈有效果，一人去吵沒人理，人多力量大」。至2018年蔡接受媒體訪問時仍表示申訴未果。

■關鍵字看信訪

【訪民】﹕信訪人的俗稱

【走訪】﹕指信訪人親身造訪信訪機關部門提出意見或申訴

【越級上訪】﹕有信訪人認為在基層信訪不能解決問題，轉向省城或進京的信訪部門求助，稱為「越級上訪」。2014年5月起，越級上訪不予受理

【掌上信訪】﹕指以智能手機應用程式等渠道信訪，國家信訪局2016年增設手機信訪和微信信訪。2018年上半年，網上信訪佔總受理信訪量逾50%，為民眾信訪的主要渠道

[通通識 第571期]