【明報專訊】2015年10月24日，聯合國慶祝成立70周年。雖然70年來聯合國在全球衛生、扶貧等領域取得不少成就，但烏克蘭及中東多地戰禍難平、敘利亞內戰引發二戰以來的最大難民潮，暴露出聯合國的局限。近年敦促聯合國改革之聲不絕，以有效應付21世紀的挑戰，但改革困難重重，發達國跟發展國的分歧便是一大障礙。

聯合國(United Nations)

聯合國是第二次世界大戰後、1945年成立的國際組織，通過國際合作，致力促進各國經濟、社會和文化合作，並促進社會進步、提高生活水平和保護人權。聯合國包括聯合國大會、安全理事會等6個主要機關，轄下還包括糧食及農業組織(FAO)、世界衛生組織(WHO)在內的專門機構等，協助實現上述目標。《聯合國憲章》賦予聯合國就維護世界和平與安全、解決國際紛爭、應付氣候變化和人權等問題採取行動的權力。

目前聯合國共有193個會員國，全為主權國。申請成為會員國要獲得安理會和大會的批准，無主權地位的政治實體只能成為享有發言權但無投票權的觀察成員國(現有教廷和巴勒斯坦兩個)。聯合國6種工作語言分別為阿拉伯文、中文、英文、法文、俄文及西班牙文。按《聯合國憲章》，聯合國會費由各成員國依分配比例分擔，部分作為維持和平行動的經費，一部分作為行政開支、活動費用等的預算，其餘資金靠會員國捐獻。

「千年發展目標」與現�G

2000年，聯合國千年首腦會議通過「聯合國千年宣言」，與會各國領袖承諾在2015年前將全球極端貧困(世界銀行以每日收入低於1.25美元為絕對貧窮線，即赤貧)人口，在1990年的基礎上減少一半，隨後又提出8項「千年發展目標」。2015年7月，聯合國經濟及社會理事會(ECOSOC)發布《千年發展目標2015年報告》，檢視15年來的成果，其中扶貧成效最彰。

◆目標及部分進度

(1) 消滅極端貧窮和飢餓

部分進度 提前5年完成將赤貧人口比例減半的目標，由1990年的19億減至2015年的8.36億

(2) 促進兩性平等並賦予婦女權力

部分進度 發展中地區已初步消除初、中、高等教育的性別差異。不過女性在參與勞動市場、工資及參與私營和公共決策等方面，仍與男性有巨大差別

(3) 普及小學教育

部分進度 全球15至24歲者識字率由83%升到91%

(4) 降低兒童死亡率

部分進度 全世界5歲以下兒童死亡人數由1990年的1270萬下降到2015年的600萬左右

(5) 改善產婦保健

部分進度 產婦死亡率減少近半

(6) 對抗愛滋病、瘧疾和其他疾病

部分進度 2000至2015年間全球瘧疾死亡率下降60%。不過全球仍有24億人無法使用改善的衛生設施，包括9.46億人只能隨地便溺

(7) 確保環境的可持續能力

部分進度 臭氧層預計在本世紀中期得到恢復，但森林仍以驚人速度消失

(8) 制訂促進發展的全球伙伴關係

部分進度 2000至2014年，發達國的官方發展援助額上升66%至1352億美元

◆成就

(1) 推動全球衛生

聯合國主要由轄下的世界衛生組織推進全球衛生。世衛最大成就是於1980年宣布消滅天花。對抗愛滋病方面，2000至2014年新增愛滋病毒感染病例降低35%，估算2014年全球約3690萬人帶有愛滋病毒。同期避免4300萬人因結核病死亡。

(2) 推動裁軍

聯合國多年來通過多項旨在減少大殺傷力及小型武器的條約，1968年的《核不擴散條約》雖未能阻止核擴散，但首次令大國作出限武的承諾。另亦促成限制化武及生物武器的條約，並於1997年通過《禁止殺傷人員地雷公約》。2013年通過具有里程碑意義的《武器貿易條約》。

(3) 保護兒童

聯合國兒童基金會(UNICEF)1953年成為常設組織。1959年聯合國大會通過《兒童權利宣言》；1965年UNICEF獲頒諾貝爾和平獎。1990年以來，基金會拯救逾9000萬兒童。1990至2015年，全球5歲以下兒童死亡率減少一半以上；1990至2012年每千個活產嬰兒死亡由90個降至43個。

(4) 保護環境

聯合國1987年促成24國簽訂《蒙特利爾議定書》，限制使用氟氯碳化物以保護臭氧層；1997年再促成國際簽訂《京都議定書》，減少溫室氣體排放，但中國、印度與美國等主要碳排放國未參與，效果有限；聯合國正推動各國在2015年11月底開幕的巴黎氣候峰會上制訂新的氣候變化協議。

(5) 保護世界遺產

自聯合國教科文組織(UNESCO)1978年公布首批世界遺產名錄，至今全球有近千個世遺。UNESCO會採取措施保護列入名錄的遺址，1995年埃及政府計劃在開羅獅身人面像及金字塔以南修建8條高速公路，威脅古蹟。UNESCO派專家跟埃及官員談判，促使埃及政府同意改道。

◆挑戰

(1) 公共衛生與防疫

伊波拉疫潮 世衛被批後知後覺

世衛是聯合國轄下指導和協調衛生問題的機構，是全球最大的公共衛生組織，目前有194個成員，職能包括疾病監測、預警和應對，亦有責任為各國提供技術支援。

2013年底西非爆發伊波拉疫情，但世衛至2014年8月才將之列為「國際關注緊急公共衛生事件」。其間，抗疫重擔落在無國界醫生等組織上，世衛更一度質疑無國界醫生誇大疫情。由於拖延數月，加上發達國在未出現本土感染個案前袖手旁觀，致疫情一度失控。據世衛統計，至2015年10月，西非幾內亞、塞拉利昂與利比里亞約2.8萬人感染，逾1.1萬人死亡。世衛反應緩慢、延宕通報遭抨擊，世衛總幹事陳馮富珍2014年10月承認世衛「後知後覺」。

分析﹕經費短缺 困擾聯合國

聯合國秘書長千年發展目標特別顧問Jeffrey D. Sachs 2015年8月指出，花在所有聯合國機構和活動上的開支，包括秘書處及安理會維和行動、緊急應對疫情或自然災害、饑荒和為難民提供人道主義援助的總額，2013年約為450億美元(2015年財政司長曾俊華預計香港2015/16年政府經常開支為3246億港元，即約416億美元)，約全球每人6美元，可謂捉襟見肘。

專研公共衛生系統的美國學者Lawrence Gostin指出，世衛無法於伊波拉一役發揮領導能力，原因之一是資金緊絀。世衛一年預算約40億美元，來自成員國供款的經常預算僅佔整體的23%，其餘倚賴富國、企業、慈善組織及私人機構自願捐款。依賴額外捐款令世衛長期計劃的能力受掣肘，對遭富國漠視的衛生事故及突發疫情，亦無法迅速應變。伊波拉病毒1976年已被發現，多出現在非洲，富國未有重視，至2014年美國出現零星個案，藥廠及世衛才積極研製疫苗。相反，2009年的H1N1豬流感迅速波及美歐，疫苗很快研製出來。2015年5月，世衛宣布成立1億美元的緊急應變基金，應對未來可能發生的大規模傳染性疫情。

(2) 全球暖化

全球氣候新協議遙遙無期

氣候談判持續逾20年，不少人懷疑聯合國應對氣候變化的成效。1992年，154個國家簽署《聯合國氣候變化框架公約》。1997年通過的《京都議定書》是公約補充條文，成為限制各國溫室氣體排放量的法案—基於「共同但有區別責任」，締約的近40個發達國須接受強制減排目標，規定2008至2012年，平均排放總量與1990年代的水平相比減少一定的比率(例如歐盟減8%)；發展國則只要為減排「作出貢獻」。

議定書2005年2月16日強制生效，於2012年多哈氣候大會獲「續命」8年，規定發達國在2013至2020年(第二承諾期)，溫室氣體排放總量比1990年水平至少減18%，歐盟承諾減少20%，但俄羅斯、日本、新西蘭和加拿大拒絕作出承諾。

2013年會議中，發達國承諾至2020年每年提供1000億美元的氣候資金，支援發展國應對氣候變化。2014年12月的波恩聯合國氣候會議，全球196國首次達成框架協議，要求每一國都承諾減少溫室氣體排放量。其後，包括中美在內的公約締約國陸續提出各自減排目標。若一切順利，各國將於2015年11月底於法國巴黎氣候峰會(COP21)簽字。新協議將接替《京都議定書》於2020年起生效，旨在於本世紀將全球溫度升幅控制在2℃內，峰會還將討論融資與技術轉讓問題。

氣候談判﹕發達國與發展國角力

發達國和發展中國家多年來就減排責任和目標等爭持不下，是氣候談判不順利的原因。發展國如中國認為，發達國應為全球暖化負歷史責任，故須承擔更多減排責任，且她們至今仍是主要的溫室氣體排放國。但有評論指出，中國、印度等高速發展的發展國若不受限制，世界無法達成減排目標之餘，甚至會令情�G惡化，因這些國家往往由於低成本、低環保標準而吸引跨國企業投資設廠，變相增加排放。

排放大國美國，便一直堅持發達國家和發展中國家同樣實施具約束力的減排，拒將《京都議定書》交國會審議。分析指兩者在減排目標和資金援助方面仍存在責任大小的分歧。

《明報通通識 第352期》