時事議題﹕外判制度 政府何責
【明報專訊】除了承辦商懷疑逃避保障勞工權益的責任，政府的外判制度也引起社會關注，遭批評只從成本控制角度出發，不免忽略從事清潔、保安等非技術工人的勞工權益。
◆政府如何保障外判工人權益
推標準僱傭合約
政府2005年推出標準僱傭合約，作為政府合約承辦商與非技術工人簽訂僱用合約的參照。合約須列明每月工資、工作時數、發放工資的方法等，所獲工資不得少於法定最低工資及每7天可享有1天有薪休息日。
5年內不考慮違例承辦商
政府部門在採購服務時，訂明服務承辦商必須遵守所有適用的香港法律及規例，特別是與僱員權益有關的《僱傭條例》、《強制性公積金計劃條例》及《職業安全及健康條例》等法例。如合約承辦商違反《僱傭條例》，定罪罰款為5萬元或以上，包括未有根據《僱傭條例》向外判工人支付遣散費及長期服務金，5年內其投標建議將不獲考慮。
實施扣分制
政府實施扣分制度規管合約承辦商，若合約承辦商無法保障其非技術工人工資、工作時數上限等，會獲發失責通知書和被扣1分，扣滿3分起計其標書5年內將不獲考慮。2012年至2014年期間，只有1宗個案涉及合約承辦商被有關部門發出失責通知書並被扣減1分。
修訂標書評審準則
為鼓勵服務供應商提供較佳勞工待遇，政府於2016年修訂以僱用非技術工人為主的政府合約的評分制度指引，建議政府部門評審標書時，將投標者建議的工資和工時納入評審準則，約佔3.6至9.3分(以總評分100計)。
◆批評
價低者得 成本為先
政府部門在審閱標書時，傾向採納價格最低的標書。根據政府2012年的外判服務調查，48個回應部門表示，至少80%的合約批給入標價最低的合資格投標者。為鼓勵服務供應商給予其聘用的非技術工人較高的工資，政府於2016年5月修訂指引，建議部門考慮投標者建議的非技術工人的工資和工時，但價格因素的比重仍較高，佔60%至70%。採購部門如另擬評分比重，須向相關的投標委員會解釋。
部門卸責
從事清潔等非技術外判工人薪酬低，欠缺福利及晉升機會。立法會議員梁耀忠表示，政府各部門互相推卸責任，忽略其他社會成本，例如服務質素和工友待遇等，至今仍未增加保障工人的標書評分比重，例如公務員事務局和財庫局把責任指向各執行部門，因實際評分由部門自行制定，食環署和康文署則稱財庫局不批准更改評分比重。梁耀忠稱「因為不改也有人投標，對政府而言，根本沒有很強的更改理由」。
◆改善建議
減少外判 增聘長工
工聯會立法會議員陸頌雄認為，長遠而言政府應減少外判、增聘長工，對於有長期穩定需求的服務，改以公務員合約條款或其他政府合約直接聘用員工，保障其薪酬福利待遇。
工資工時比重納評審
香港天主教勞工事務委員研究幹事羅佩珊建議，政府在外判招標時提高技術評審的比例，訂定工資及工時建議的評分比重，以保障勞工權益。
改善勞工待遇
香港婦女勞工協會總幹事胡美蓮建議，政府在外判合約訂明承辦商須為工人提供的用品，改善垃圾站設施，並制定休息及工作指引，容許工人戶外工作每一小時可以休息。
■知多點：政府與投標
《物料供應及採購規例》訂明，政府如採購價值逾140萬港元的貨品或一般服務、逾300萬港元的顧問服務、逾700萬港元的建造及工程服務，一般須採用公開競投的招標程序，以獲取最符合經濟效益的投標書。
◆外判制度(見圖)
■模擬試題
◆資料A﹕評論摘錄(經刪改)
外判對基層工人構成制度剝削，根源在於政府「價低者得」的招標制度。在涉及大量基層工人的外判服務中，不同承辦商的技術因素評分不會有很大差別，中標與否的關鍵因素，仍然是標價。對承辦商來說，盡量壓低標價就是其生存之道。最低工資實施後，大多數承辦商給予工人的基本時薪都是貼近法定最低工資水平。要壓低標價，承辦商只可從基本工資以外的僱員福利打主意。
根據現行《僱傭條例》，僱員享有的法定權益或福利大多設有服務年資門檻，或跟隨年資遞增。例如僱員須連續受僱分別滿2年或5年，才可享有遣散費或長期服務金，初入職者每年可享有7日有薪年假，年資3年或以上則每年增加1日至最多14日。部分僱員福利涉及的支出，通常佔勞工成本一至兩成，如果承辦商誠實地在標書計及這些支出，在「價低者得」的招標制度下只會遭受「懲罰」。
承辦商為求中標及提高利潤，因此設法中斷外判工人的年資，藉此減少僱員福利的支出。慣用手法包括聯同多家承辦商，或索性自組幾間不同公司，競投政府的外判服務，一旦需要「轉盤」，就要求工人簽署自願離職協議，否則會將工人調配至其他地區工作。基層工人為節省交通時間和費用，往往希望在原來崗位留任，不知就裏簽了自願離職協議，不僅喪失遣散費權益，「轉盤」後年資亦須重新計算。無論在原來崗位工作多久，也無法享有較好的僱員福利。
◆資料B﹕不同持份者意見
政府官員A：我們挑選中標者時，除了考慮投標的承辦商能否提供較高薪金予非技術工人外，仍要充分考慮促進價格競爭及符合經濟效益等原則。
清潔工人B：清潔是厭惡工作，時常日曬雨淋，常常人手不足要加班，只有我們這些基層人士願意做，但辛勞卻得不到應得工錢，僅足夠應付生活開支，應該提高我們的薪金。
承辦商代表C：投標的計分方法較大可能以投標價計算，標價愈低，中標機會愈大，若要提高工人薪金，就需要再調低公司所獲利潤，即要公司「賺少點」。
工會代表D：政府是外判工人的「大僱主」，有責任保障工人的勞工權益，要求投標商考慮工人工資及其他僱員福利，建立良好僱主榜樣。
◆資料C﹕外地針對外判工人薪酬的政策
加拿大多倫多：
實施「公平工資政策」(Fair Wage Policy)，規定政府服務合約承辦商須向6個不同行業(包括保安、樓宇清潔和保養、園藝等)的員工支付公平的市場工資。有關的公平工資水平是參照行業調查的現行工資釐定，並列明於《多倫多市政法》的「公平工資附表」(Fair Wage Schedule)之內。
新加坡：
實施「漸進式薪金模式」以保障清潔、保安及園藝行業的低薪外判工人，即根據工人所需的技能和工作環境等因素，為不同類別工作訂定不同的最低月薪水平。以清潔行業為例，在辦公室及商業樓宇內擔任全職清潔工人可掙取1000新加坡元(約5900港元)的最低基本月薪，全職戶外清潔工人則可每月掙取最少1200新加坡元(約7100港元)。
■資料回應題
1. 根據資料A，指出政府外判公共服務招標制度的問題。
2. 分析資料B中不同持份者的價值觀衝突。
延伸回應題
3. 參考資料及就你所知，試就政府可如何改善外判工人的勞工福利提出建議。
(答題指引見另文)
■相關概念
剝削(exploitation)
外判(outsourcing)
勞工福利(labour benefits)
僱傭條例(Employment Ordinance)
企業社會責任(corporate social responsibility)
[通通識 第497期]
