【明報專訊】政府就《逃犯條例》提出修訂引起社會熱議，2019年4月底更有反修例遊行，民陣稱有13萬人參加，警方指最高峰時有2.28萬人，兩者均創下2014年佔領運動以來民主派遊行人數的新高。政務司長張建宗在遊行結束前回應時稱「(遊行)人數多寡不是我們的重點」，強調有必要修例以堵塞現行法律漏洞。到底何謂「良好管治」？政府的行政表現如何提升或削弱管治效能？

◆管治效能Q&A

Q：什麼是「管治效能」？

A：政府能否有效制定及實施政策，從而有效治理社會，維持社會穩定發展和進步。隨�荓虼|水平、公民意識和政治意識提高，市民對政府管治的期望也相應提高。

Q：哪些因素會影響政府管治效能？

A：根據聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會(UNESCAP)，良好管治(good governance)包括8個元素：(圖)

■影響管治效能的因素

要衡量政府的管治效能，其一可見於政府會否就重要議題諮詢公眾，以及政策可否全面照顧社會各持份者的需要。以下以影響管治效能的主要因素及例子，檢視本港政府的管治效能。

◆(1) 法治

正面例子：司法覆核挑戰政府決定

良好的司法制度有助制衡政府的權力，現時市民可就政府行政決定向法庭提出「司法覆核」，由司法機關判斷有關行為是否合憲。

俗稱「公民廣場」的政府總部東翼前地2011年起開放公眾使用，行政署訂立規定，只許公眾經申請後，在周日及公眾假期在該地集會或遊行。退休攝影師張德榮2014年申請於平日在該地集會遭署方拒絕，他同年入稟提出司法覆核。2018年11月，高等法院裁定行政署有關限制屬違憲及違法，認為政府違反《基本法》第27條、《人權法》第16及17條，即侵犯市民言論及集會自由。特首林鄭月娥其後表示尊重法庭裁決，並要求行政署長重新檢視規則是否有改善空間；同年12月行政署決定提出上訴，稱需要以此協助完善政府物業的管理措施。

負面例子：人大釋法被質疑損法治

《基本法》第158條規定，香港法院如在審理案件時，需解釋(1)關於中央人民政府管理的事務(國防、外交)或(2)中央和香港關係的條款，而該條款的解釋又影響案件的判決，在對該案件作不可上訴的終局判決前，應由香港終審法院提請全國人民代表大會常務委員會解釋有關條款。

過去人大曾5次就《基本法》釋法，其中2016年有關立法會議員宣誓爭議，由人大解釋第104條條文，列明宣誓「必須真誠、莊重」、「以任何不真誠、不莊重的方式宣誓……宣誓人即喪失就任其有關公職資格」等，6名議員隨後被撤銷資格。事件引發社會極大爭議，包括批評人大決定嚴重影響香港法治。大律師公會前主席、資深大律師石永泰稱，《宣誓及聲明條例》乃香港內部法律，釋法有變相擴張香港原有的法律條文之嫌。中聯辦前法律部長王振民2018年4月表示，全國人大常委會過去釋法都沒有違反《基本法》規定。

◆(2) 施政透明度

正面例子：主動披露體育園工程合約

2019年4月底啟德體育園動土，民政事務局在立法會披露主要合約規定，如啟德體育園有限公司須在1640天、即54個月內完工，除獲批的延長期外，如有延誤，每天須賠償430萬元。政府又訂定10類主要績效指標，評核營運表現，規定體育活動總出席人次、草坪保養的要求等，如有違約即罰款。

政府於動工初期主動披露與營運方簽訂的合約條款及罰則，做法罕有，立法會議員劉國勳指出，近年政府工程出現超支及違規，認同政府公開各項營運標準及要求，有助公眾監察表現。

負面例子：政府被指隱瞞橫洲「摸底」

政府施政欠透明不利市民的知情權。2016年時任運輸及房屋局長張炳良稱，政府2013年曾就發展橫洲四度向時任元朗區議會主席梁志祥、屏山鄉鄉事委員會主席曾樹和等鄉事派作非正式接觸(「摸底」)。政府其後被指向鄉紳讓步，縮減發展規模，由原本擬在橫洲棕地興建1.7萬個公屋單位，最後變成在橫洲綠化帶興建4000個單位。在輿論壓力下，政府在2016年9月向公眾披露內部電郵及工作文書，交代減少公屋供應的紀錄。檔案處前處長朱福強擔心，香港沒檔案法，政府沒有保留文件、書信和會議紀錄的法律責任，很多重要的檔案，特別是電郵中的紀錄會因此流失。

◆(3) 對社會訴求的回應

正面例子：開放網媒採訪

過去純網上媒體不可到政府記者會採訪。2017年9月19日起，政府新聞處容許定期採訪及報道原創新聞為主的網上媒體到政府記者會採訪，並收取新聞稿及採訪通知，但須符合4項要求，包括每周最少5日更新、根據《本地報刊註冊條例》要求註冊等。香港記者協會指政府開放網媒採訪屬「來遲了」，但表示肯定和歡迎。

負面例子：修逃犯例爭議

港人涉於台灣殺人案件觸發政府提出《逃犯條例》修訂，引起商界憂慮影響營商自由或環境，亦有市民對內地法制信心不足，憂慮修例影響港人人身安全。《逃犯條例》修例觸發數次立法會議會混亂，包括建制及泛民各自承認的立法會《逃犯條例》修例法案委員會，分別在同一會議室開會，兩方衝突。

法律界選委查錫我質疑，內地缺乏公平審訊，香港人對內地司法制度沒有信心；同時政府拒絕使用其他更簡單直接的方法處理該案件，而是修訂《逃犯條例》，令市民人人自危。有議員及學者提出擴大「域外法權」及引入「港人港審」等方案，律政司長鄭若驊指有關方案全部不可行。

◆(4) 向社會問責

正面例子：政府設委會查沙中線事件

2018年5月底有本地報章揭發港鐵沙中線紅磡站月台工程有鋼筋接駁位造假。針對事件，港府同年8月要求港鐵董事局立即解除沙中線相關管理人員職務，最終5名港鐵高層下台，其中時任行政總裁梁國權提早退休，時任工程總監黃唯銘請辭，並即時離職。

政府另設獨立調查委員會跟進事件，委員會就紅磡站工程展開聆訊，聽取了72名證人證辭，2019年2月底提交中期報告。委員會確認紅磡站施工有不符合約規定情�G，亦曾發生剪鋼筋事件，惟剪筋「既不普遍也非有系統」。報告結論是連續牆和月台層板工程結構安全，毋須拆卸重建或加固。

負面例子：官員問責制有指成效不彰

主要官員問責制於2002年開始實行，所有司長和局長從公務員改為政治任命官員，讓主要官員按行政長官的施政理念制定政策，並承擔政治責任，如就重大錯失下台等。

立法會前主席曾鈺成2017年4月撰文表示，問責制實行多年對官員如何「問責」未有清晰定義，當政策引起爭議時，公眾目光聚焦主要官員的個人責任，官員「問責」等同官員要下台，令主要官員承受不合理政治壓力。

民主黨創黨主席李柱銘2017年8月撰文指出，「高官問責制」原意應是向市民問責，但在無普選政制的前提下，高官施政即使不聆聽、不回應市民的訴求，市民亦無從制約。

[通通識 第586期]