時事議題：中英美的「三權」關係

[2016.11.03] 發表

【明報專訊】「三權分立」(separation of powers)又稱「權力分立」，分開行政、立法、司法「三權」。世界上不同國家的政體均有別，以下用美國、英國、中國為例解說。

美國×三權分立

全國港澳研究會副會長劉兆佳撰文，認為真正的「三權分立」體制極為罕有，只在美國實行。

美國憲法沒有明文訂明「三權分立」，但憲法前言之後，頭三章分別詳述立法、行政和司法3個機構的權力範圍。美國實行「總統制」，憲法把立法權、行政權和司法權分別賦予國會、總統和法院。美國總統除有制訂政策和任命官員的權力外，亦擁有向國會提交法案和政府預算的權力和提名終審法院大法官的權力。總統所統領的政府受國會監督與制衡，法院亦接受對總統決定的司法覆核。

美國國會分參議院、眾議院兩院，除擁立法權力外，也有權自行提出政策，以及審議總統提交的財政預算，國會議員可以彈劾總統，但總統不能解散國會。國會通過的法案要呈交給總統簽名批准。如總統不同意該法案可以行使否決權(veto)。但國會如果參眾兩院各有三分之二贊成推翻總統的否決，可重新通過該法案。

總統選舉和國會選舉分開進行，和「議會制」(見下文)不同，總統所屬的政黨不一定是國會的多數黨。另外，國會議員不能同時出任政府官員，官員也不能兼任議員，免權力過大。

美國的司法系統獨立於國會和政府之外，法院不受國會或政府干預。法院除擁有獨立審判權外，更可以透過違憲審查和司法覆核程序，影響法律和公共政策。

可見美國的立法、行政和司法三權清楚分開。

英國×非三權分立

英國實行「議會制」，在大選中贏得國會多數議席的政黨會成為執政黨，黨魁出任首相；首相和內閣各大臣都是國會議員，故行政和立法基本上是一體。國會議程由政府決定，加上執政黨把持國會多數議席，政府議案大多數會獲得通過。

立法會前主席曾鈺成在報章撰文指出，英國從不奉行三權分立，由執政黨成員組成的內閣，既掌握國家的最高行政權，同時是立法機關即國會內多數黨的領導核心。由此可見，行政權和立法權由首相及其內閣同時擁有，並沒「分立」。

至於司法，在2005年憲制改革之前，內閣成員之一的大法官為英格蘭和威爾斯的司法首長；終審機構則為上議院司法委員會，所以英國的司法權並不完全與行政和立法「分立」。憲制改革之後，英格蘭和威爾斯司法首長才變成司法任命委員會任命的首席法官，終審權也從上議院移至新成立的最高法院。

中國×三權合作

中國大陸實行社會主義制度下的「民主集中制」，憲法規定全國人民代表大會行使國家權力，集立法權、監督權、決定重大事項權、選舉和司法和行政機關高級人員任免權等於一身，是最高權力機關。最高人民法院院長及檢察院院長均由人大產生，向人大負責。2011年，時任全國人大委員長吳邦國曾表示，中國不會實行多黨輪流執政，也不會搞「三權鼎立」及兩院制，強調人大立法「必需有利於加強黨的領導，有利於鞏固黨的執政地位，有利於保證黨有效治理國家」。

中國的司法制度一直是「黨大於法」。《刑事訴訟法》第一章表明：「人民法院依照法律規定獨立行使審判權，人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。」但法律又規定法院、檢察院在「依法獨立行使職權」過程中，需接受中國共產黨的領導及各級人民代表大會的監督，並向其報告工作。現任最高人民法院院長、首席大法官周強，同時是最高人民法院黨組書記。

2014年10月，中共十八屆四中全會重點討論「依法治國」，而身兼國家主席的共產黨總書記習近平，就於四中全會第二次全體會議上明言「全面推進依法治國，必需堅持中國共產黨的領導，具體體現在黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法上」。

然而司法不獨立，法官判案不只受到行政或檢察機關左右，也可能得不到民眾尊重，過往曾出現法官「棄官潮」。全國人大代表、北京市高院前院長慕平承認北京在2008至2013年，有超過500名法官辭職。人民網相關的報道指出，原因是「法官工作的任務重、風險高，但待遇低下」。