時事議題：三權關係 各有說法

時事議題：三權關係各有說法

[2016.11.03] 發表

【明報專訊】特首及律政司10月中申請司法覆核，挑戰立法會主席梁君彥讓青年新政議員梁頌恆及游蕙禎重新宣誓的決定，非建制派議員批評是行政干預司法，破壞「三權分立」。但建制一方認為「香港不是三權分立」，而是「行政主導」。宣誓事件再度引髮香港的政治體制屬三權分立還是行政主導的激烈爭論。《基本法》第四章「政治體制」分別詳列行政長官(第一節)、行政機關(第二節)、立法機關(第三節)、司法機關(第四節)職權，唯一肯定的是，既無「三權分立」亦無「行政主導」字眼。

◆重要概念

1‧三權分立

三權分立(separation of powers，又稱權力分立)由18世紀法國啟蒙時期思想家孟德斯鳩(Montesquieu)提出，被認為是民主制度的基石，即行政、司法、立法三大機構共同存在、獨立運作、互相制衡。

三權分立是國家統治模式的一種，原意是將國家的公權力分散，互相制衡，以免一權獨大而造成濫權，避免出現專制政體。不過，有意見指制衡過多可能影響行政效率。

2‧行政主導

行政主導(Executive-led)中的行政機關掌握大部分決策權，運作時相對立法、司法機關處於優勢。有意見認為行政主導令行政機關在執行和運作上更有效率。

殖民地時代至大約1970年代，港英政府行政領導立法，港督委任行政局議員及立法局議員(可確保立法機關支持政府)、擁有通過法案的最後決定權、行政事務的最終決定權等。當時行政權遠遠凌駕立法權。至1980年代政制改革，立法局加入民選議員，對行政機關的制衡能力才提高。

◆政制局意見

譚志源：香港政制行政主導

立法會議員陳志全2013年向政府提問，在「一國兩制」原則下，香港特區的立法機關和各級法院與行政機關的憲制關係為何？立法機關和法院有哪些制衡行政機關決策的權力？政制及內地事務局長譚志源書面答覆，明言「香港特區的政治體制，基本上是以行政長官為首的行政主導制度」。他指出，根據《基本法》第43條及第60條，行政長官既是香港特區的首長，同時是香港特區政府的首長，行政長官領導香港特區政府；負責執行《基本法》；簽署立法會通過的法案，公佈法律；決定政府政策；依照法定程序任免各級法院法官；批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議等。

譚志源又引用《基本法》起草委員會主任委員姬鵬飛在1990年3月的說法，香港特區的政治體制，「要符合『一國兩制』的原則」，「既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度」，「行政機關和立法機關之間的關係應該是既互相制衡又互相配合；為了保持香港的穩定和行政效率，行政長官應有實權，但同時也要受到制約」。

◆「香港非三權分立」

鄧小平：起草基本法思想不搞三權分立

前國家主席鄧小平在1987年4月16日會見香港基本法起草委員會委員時，明言香港的制度不能照搬西方的一套，表示完全照搬比如搞「三權分立」，「搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜」，明確將不搞「三權分立」作為《基本法》起草的一個重要「指導思想」。

饒戈平：三權制衡非三權分立

基本法委員會委員饒戈平2015年9月表示「三權之間的相互制衡，並不必然等於『三權分立』」，他認為是在行政主導下權力間的相互制衡，相互配合。他指行政長官是超然於三權之上，但不算是凌駕。他認為不能矮化行政長官，但亦不認同形容行政長官為「土皇帝」。

張曉明：以行政長官為核心的行政主導

中聯辦主任張曉明2015年9月在一個基本法研討會上致辭時形容，香港特區的政治體制是「在中央政府直轄之下，實行以行政長官為核心的行政主導、行政與立法既相互制衡又互相配合、司法獨立的政治體制……『雙首長』身份和『雙負責制』使行政長官具有超然於行政、立法和司法3個機關之上的特殊法律地位，處於特別行政區權力運行的核心位置，在中央政府之下、特別行政區三權之上起著聯結樞紐作用」。他又認為三權分立只適用於主權國家。

‧部分體現行政主導的《基本法》條文(見表)

◆「香港是三權分立」

大律師公會：堅信「權力分立」得充分落實

2015年9月大律師公會發表聲明回應張曉明的「特首超然論」，強調「基本法清晰界定了行政、立法、司法的關係和權責。香港特別行政區的上級法院(包括終審法院)一再申明在解釋《基本法》的有關條文和在履行其司法職能審判案件時，法院會引用普通法中的『權力分立』的原則。因此，香港大律師公會堅信『權力分立』的法律概念在基本法底下得到充分的落實」。

馬道立：基本法訂明「三權分立原則」

終審法院首席法官馬道立於2014年1月13日的法律年度開啟典禮中明言：「《基本法》清楚訂明立法、行政、司法機關三權分立的原則」。他表示與行政長官和行政機關有溝通，兩者認同一個高效率和獨立的司法機構對法治至為重要。

林文瀚：法院一般不介入立法

2012年，高等法院法官林文瀚在立法會議員梁國雄挑戰時任立法會主席曾鈺成「剪布」決定一案的判辭中表示，立法會需遵守《基本法》，法院亦有司法管轄權去決定立法會的做法是否符合《基本法》，但一般「必需是在非常例外的情況下，法院才能認為其介入立法程序是合適的。這個原則有良好的實際理由，就是三權分立的原則……」

陳祖為：現行政體明顯三權分立

香港大學政治與公共行政學系教授陳祖為於2015年9月的一篇文章，釐清「三權分立」的誤解：

◇ 容許三權在一些職能上重疊，藉此產生有效的互相制衡

◇ 沒有「三權平等」的意思，主張把權力分散和作出有效制衡，三權分立是可容許其中一權享有較大或較多的權力；所以不能因為行政長官的權力較大、憲政地位較高，便說香港政制不是三權分立

◇適用於國家政體層面及地方政體層面

「三權分立下偏向行政主導」

陳祖為認為，香港特區的政治體制在《基本法》規定下，從來都是行政、立法、司法權力分立而互相制衡。雖然北京官員形容香港特區是「以行政長官為核心的行政主導體制」，陳祖為認為只可說在《基本法》的規定中，有些機制是為強化行政長官的主導作用而設，但不能因此說這有別於三權分立的行政主導政體；香港充其量是三權分立下，偏向行政主導。

他指出司法獨立是符合三權分立的制度，《基本法》第19條(香港「享有獨立的司法權和終審權」)及第85條(香港的法院「獨立進行審判，不受任何干涉」)，而法院亦可透過司法覆核來制約行政、立法部門的行為。陳祖為強調從《基本法》規定看，特區政制模式明顯是三權分立，實際運作符合三權分立原則：

原則1：行政、立法機關人事一般不重疊

根據《問責制主要官員守則》第4.1節，各司長和政策局長均不合資格被提名為立法會選舉候選人。雖然行會有吸納立會議員，但沒有明顯背離三權分立原則，因為行會只是為行政長官提供意見的諮詢組織，沒有制訂或執行政策的實質權力

原則2：三權一般各自有獨立的產生方法

特區的行政和立法權力分散而置，行政長官(及其他政策官員)和立法會議員兩者的產生辦法或權力來源互為獨立，各自以不同選舉或任命方式產生

原則3：各機關在一些事務範圍內職權重疊，才能互相監察制衡

□ 行政長官制衡立會

《基本法》第74條予行政長官專有的立法提案權(涉及公共開支、政治體制或政府運作的立法)，而議員提出涉及政府政策的法律草案需得行政長官同意；第50條說明「行政長官如拒絕簽署立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案」，可解散立法會

□ 立會有權監察行政長官

《基本法》第52條說明，重選的立法會若以全體議員2/3多數通過所爭議的原案，而行政長官仍拒絕簽署，則需辭職。第73條賦予立法會在行政長官嚴重違法或瀆職而不辭職時，可通過彈劾行政長官議案，報請中央人民政府決定

◆律政司意見

袁國強：法官強調「司法獨立」