時事議題：丁屋政策與丁權爭議
【明報專訊】丁屋政策牽涉原居民、土地政策、傳統文化等概念，涉及持份者眾。原居民積極捍衛丁屋政策及丁權，稱此為他們的合法傳統權益，但亦有市民反對丁屋政策。2019年關注基層住屋聯席就丁屋及收回土地條例以問卷訪問300名市民，逾九成受訪者表明反對丁屋政策，近七成人認為丁屋只容男丁享受相關權利，涉及歧視。今期「時事議題」帶大家了解丁屋政策的「前世今生」與爭議。
◆丁屋政策Q&A
Q1. 什麼是新界原居民？
(A)：英國與滿清政府1898年簽訂《展拓香港界址專條》，英國向清廷租借新界(九龍界限街以北、深圳河以南地區)99年。據《地租(評估及徵收)條例》，「原有鄉村」指在1898年已在香港存在的鄉村，並獲地政署長根據條例所信納；「原居村民」指在1898年時是香港原有鄉村的居民或其父系後裔。新界原居民多集中於元朗、粉嶺等地。
Q2. 什麼是丁屋政策？
(A)：丁屋政策讓年滿18歲、父系源自1898年時為新界認可鄉村居民的男性原居民(男丁)，一生人可向地政總署申請一次，在其所屬鄉村的土地建造一所丁屋自住，毋須向政府繳付地價。丁屋上蓋面積不得逾700平方呎、不得逾3層，以及高度不得逾27呎。
Q3. 原居民如何申建丁屋？
(A)：根據丁屋政策，有3類批地申建丁屋的方式：
1. 批出免費建屋牌照(私人土地上建丁屋)
2. 私人協約方式批出政府土地
3. 換地方式批出契約
若有關村民持有農地，可免補地價建屋，或以折讓或免補價方式與政府換地；若村民沒有農地，可要求政府以私人協約方式批出政府土地(如有)，並給予地價優惠。此項小型屋宇權益，又稱「丁權」。
Q4. 丁屋可以轉讓嗎？
(A)：丁屋在發出完工證(俗稱滿意紙)前，一般不得轉讓。若申請人在申請獲批及建屋後打算轉讓丁屋，須根據適用的轉讓限制向地政總署提出申請；若申請獲批，則須補地價。
但有部分原居民會與發展商合謀「套丁」，原居民將丁權售予發展商，發展商再把土地轉名予「有權無地」的男丁，非法轉讓丁屋權益。
Q5. 原居民享有土地的「永業權」(freehold)嗎？
(A)：曾任鄉議局執行委員、元朗區議員的梁福元2017年受訪稱，新界是原居民自給自足的農業社會，大清政府給予他們土地的「永業權」，地契沒有年期及用途限制。但關於原居民的合法傳統權益一直具爭議，如香港中文大學地理與資源管理學系前副教授姚松炎撰文稱，英國接管新界後於1900年訂立《新界田土法庭條例》，已取消原有的永久業權地契，並向原居民重新批出99年期的土地租約。
資料來源：綜合報道
◆知識增益
丁權司法覆核案
丁權司法覆核案件(下稱丁權案)歷時多年，高等法院2019年4月8日頒下判辭，列出丁屋政策屬新界原居民的合法傳統權益，惟只限於1898年新界土地契約生效前可追溯(traceable)的權益，包括原居民以「免費建屋牌照」方式在私人土地興建丁屋，而以私人協約和換地方式興建丁屋則屬違憲。無論司法覆核申請人郭卓堅及呂志恆、政府以至鄉議局三方，均不服判決提出上訴，2020年8月三方完成陳辭後上訴庭押後裁決。
■爭議事件
1. 丁屋政策有違本意？
鄉事派稱丁權為新界男性原居民的合法傳統權益，原居民的祖先毋須清政府批准已擁自由建屋權。但丁屋政策由1972年起才實施，有意見稱政策原意並非為保護原居民利益，現時丁屋政策有違原意。
鄉議局：政府低價收地的補償
鄉事派強調丁屋政策為新界原居民的合法權利。已故鄉議局前主席兼基本法起草委員會委員劉皇發為爭取原居民權益寫進《基本法》，1986年撰寫《新界原居民合法權益及傳統習俗之歷史淵源》，當中列出原居民在港英政府下的8項權益，包括興建丁屋、搬遷享特惠賠償等，俗稱「劉八條」。《基本法》第40條列明新界原居民合法傳統權益受香港特別行政區保護。
2019年4月新界鄉議局主席劉業強在鄉議局例會指出，在官地上建丁屋不是新界人特權，亦非政府對新界人的恩賜，而是政府大規模發展新市鎮，低價徵收新界人持有的土地，故撥出官地予原居民申請興建丁屋作補償，鄉議局強調會「不惜一切代價捍衛原居民的合法傳統權益」。劉業強亦曾強調丁屋政策不是一種房屋政策，而是與基本法的目的與回歸後的「延續性」相關，權益可透過行政手段行使出來。
本研社：丁屋政策是過渡措施
本土研究社2018年翻查丁屋和新界規劃的檔案，成員黃肇鴻認為綜合多份解密文件，反映丁屋政策原意並非關乎傳統權益，而是從長遠規劃角度衍生出來。黃肇鴻稱港英政府1972年底公布時指明丁屋政策是過渡(interim)措施，文件指出最直接發展新鄉村的做法是透過收地、清拆、安置等程序，若未能按此程序處理，應透過提供較理想的土地使用權(better tenure)，鼓勵戶主改善住所質素。他認為，檔案反映港府推出丁屋政策前正就本港發展制定長遠策略，涵蓋新市鎮至鄉郊地區，往後跟進工作衍生丁屋政策的構思，非與丁權有關。
2. 丁權涉性別歧視
丁權背後涉及中國傳統「重男輕女」思想，財產傳男不傳女。1994年時任立法局議員陸恭蕙提出《新界土地(豁免)條例》，爭取讓女村民都可獲丁屋權，但遭否決。1995年制定的《性別歧視條例》附表訂明因小型屋宇政策而產生的男性與女性之間的待遇差別可獲豁免。有意見認為相關規定過時及歧視女性。
婦女擁丁權或享「雙重權益」
香港新界原居民男丁名字入族譜，象徵得到家族承認，可分享祖業、祖產和「建丁屋」權益。丁權案於2018年審議時，就申請方質疑丁權歧視女性，鄉議局方指出因男村民會在鄰村娶妻，若婦女能有權在原屬鄉村擁地及在夫家擁地，會造成「雙重權益」。
2020年8月丁權案上訴中，代表鄉議局的英國御用大律師彭力克援引政府一方的歷史專家報告表示，新界被英方租借前，原居民須建屋以維持村落社區，但女村民外嫁後會離開村落，故子嗣有權為家庭建屋，令村落得以發展。
傳男不傳女涉歧視
聯合國消除對婦女歧視委員會就香港提交《消除對婦女一切形式歧視公約》的報告意見中，多次敦促港府撤銷小型屋宇政策中的歧視條款，並確保女性原居民與男性原居民在擁有和獲得財產的權利方面享有同等地位。
丁權案的申請方質疑丁屋政策歧視女性，並引述專家報告稱大清律例從沒限制女子持有土地或房屋，故不論法律或習俗上，女性可擁有土地，甚至已婚女子可將物業轉讓予其未婚女兒。代表申請人的資深大律師李柱銘稱丁屋政策令女性及城市居民受歧視。
3. 預留官地建丁屋
現有政策中，合資格原居民可在「認可鄉村範圍」(即村界邊沿起計300呎的範圍)或鄉村式用地內向政府申建丁屋。發展局資料顯示，2019年全港鄉村式發展用地總面積約3377公頃，主要覆蓋642條認可鄉村。截至2017年10月約六成「鄉村式發展」土地由私人擁有，而約四成則屬官地。發展局2012年回覆立法會披露，扣除道路、人造斜坡等後，約有932.9公頃的鄉村式用地未經批租或撥用，面積相等於近50個維園。
高等法院裁定在私人土地上興建丁屋合法合憲，但以私人協約或換地方式興建丁屋，不屬傳統權益，意味政府逾900公頃預留興建丁屋的「鄉村式發展」土地，或有潛力釋放作其他用途。
基建不足 官地零碎分散
2019年4月政務司長張建宗稱，政府逾900公頃預留興建丁屋的「鄉村式發展」土地散佈在600多條認可鄉村，很多包括屋與屋之間的走廊、空地、斜坡、行人路等，實際可用作發展或建屋的潛力不算很大，亦未必有交通配套及基本設施。鄉議局主席劉業強同月表示，政府有預留逾900公頃的土地予原居民建屋的說法「可笑」，不少官地零碎分散，並謂過去10年獲批地的丁屋，有86%位於私人土地，其餘約10%為私人協約、約3%為與政府換地。
釋放用地發展潛力
本土研究社成員黃肇鴻表示，政府若毋須預留鄉村式用地發展丁屋，變相釋放有關用地的發展潛力。他說即使扣除零碎地段，單計每幅面積達0.05公頃土地，仍有約34公頃較整全用地，且位於新市鎮或交通幹道附近，若按規劃署指引，鄉郊地區最高住用地積比率2.1倍，以每個單位40至50平方米推算，保守估計已可建逾1萬個住宅單位。
香港大學法律學院教授陳文敏2019年5月在香港電台節目《香港家書》表示，本港土地短缺原因之一，是政府預留了大量土地給新界原居民，但丁屋政策今天已明顯不合時宜。
[通通識 第677期]
