時事議題﹕設立《檔案法》增公眾問責？
【明報專訊】過去社會有不少聲音認為政府應就檔案法立法，如2014年3月申訴專員公署就本港政府的公共檔案管理發布主動調查報告，指出現存制度的不足，如欠法律約束、適用範疇有限等，認為政府「應認真考慮引入公共和歷史檔案的法例」。另外，法律改革委員會(法改會)轄下的檔案法小組委員會2018年12月發布《檔案法》諮詢文件，認為確有理據支持訂立檔案法。不過，香港記者協會於12月10日發聲明回應，認為檔案法小組委員會在多個關鍵環節未有具體建議，只作開放式提問，例如檔案如何讓公眾查閱、如何決定哪些檔案可銷毁等，又未建議引入刑事責任，擔心如據法改會小組建議而訂立的《檔案法》將欠制約力，只是「無牙老虎」。
◆《檔案法》是什麼？(見表)
◆本港公共檔案 如何處理？
現時政府檔案和歷史檔案的管理由行政制度規管，負責處理統籌檔案管理的部門為政府檔案處(檔案處)，並以行政署長及檔案處公布的多項行政規則及指引為行事依據。
．檔案處
隸屬於政務司長辦公室轄下的行政署，職責為執行政府的檔案管理政策，挑選、管理和保存政府歷史檔案及具價值的刊物，亦會調查、檢察、研究及評核各部門的檔案管理計劃等
．行政規則及指引
檔案處以多項指引設立管理制度，包括總務通告第2/2009號《檔案管理的強制性規定》載述政府檔案管理的強制規定，如要求公務員將公事電子郵件「列印後歸檔」、把具歷史價值的檔案移交政府檔案處、銷毁檔案前先徵得檔案處長同意等
■管理制度不足
欠法規及刑責
現時檔案處管理公共檔案時，僅憑各決策局及部門遵從行政工作守則及指示，無法律依據。據申訴專員公署於2014年的主動調查報告，公署以2009年的《檔案管理的強制性規定》為例，指出此通告的標題雖為「強制性規定」，但因不具備法律效力，未能確保各局及部門執行指令。報告舉例，多局及部門沒有依該通告要求，在2012年4月底前編訂暫擬的檔案存廢期限表。
公務員未有嚴格執行規定，或與違反規定時沒刑責有關。據法改會2018年12月發布的《檔案法》諮詢文件，新西蘭的檔案法規定若故意或疏忽而違反開立檔案的責任，即為刑事罪行。美國的《檔案局法令》訂明，銷毁、損壞及未經授權取得或使用公共檔案者，可判處罰款2000至5000美元(約1.6萬至3.9萬港元)或監禁3至5年。
檔案處前處長朱福強強調，《檔案法》刑責極為重要，否則即使日後有法例亦形同虛設，難強制執行。
檔案處理欠透明
現時政府或公營機構即使未獲授權銷毁檔案，公眾亦難以知悉。據申訴專員公署2014年調查，聖母醫院2012年11月告知醫管局，該院不慎銷毁4271名病人的檔案資料，事件未有向檔案處呈報，因為醫管局不受檔案處的政府檔案管理規定所監管。
有傳媒於2016年報道，檔案處於2012年至2016年4月共銷毁相等於逾12億張A4紙數量的文件，其中2014年銷毁多達4.2億張，與前特首董建華及曾蔭權在任時每年平均銷毁1.4億張文件相比，數字大增。朱福強受訪時表示，有關銷毁數量十分驚人，令人擔心是否很倉卒地銷毁文件，並質疑遭毁滅的內容可能仍具研究或歷史價值。政府則稱大部分銷毁檔案涉及恆常文件，否認肆意銷毁。
近年本港發生不少具爭議社會事件，如2014年雨傘運動、2016年的旺角騷亂等，有評論擔心，政府檔案處理欠透明下，日後或難以追查政府當年的內部應對或討論，如誰下命令施放催淚彈等。
電子檔案管理欠妥善
以往政府多用紙本處理公共文件，現今社會更多用資訊科技，如電郵或即時通訊軟件。申訴專員公署2014年主動調查報告發現，現行政府部門將電郵列印後歸檔的方式有漏洞，如職員有時會遺漏列印電郵或附件。
2016年時任運輸及房屋局長張炳良稱，政府2013年曾就發展橫洲四度向時任元朗區議會主席梁志祥、屏山鄉鄉事委員會主席曾樹和等鄉事派作非正式接觸(「摸底」)，最後政府決定減少發展棕地的面積。輿論壓力下，政府從內部電郵及工作文書找回相關「軟性游說」紀錄。本土研究社成員陳劍青說，當時未有《檔案法》，官員即使未做足文件紀錄及歸檔，亦不用被追究。朱福強認為，飯局的談話內容、電郵和WhatsApp紀錄，只要曾經談及公事都要開檔。
■設立檔案法為何重要？
歷史傳承
檔案為日後市民及學者理解政府決策的重要依據。香港地方志辦公室主任劉智鵬於2018年1月受訪時指，他與團隊希望編修《香港地方志》，記錄新石器時代至九七回歸前，香港地理、政治、經濟、社會等各範疇的情况。劉智鵬表示，修志一事拖了10年仍未正式啟動，與本港尚未訂立《檔案法》有關。劉智鵬稱近年研究時發現部分重要官方歷史資料已不知所終，如團隊蒐集逾半世紀歷史的消防船「葛量洪號」的資料，由於該消防船上的設施規格超乎尋常，團隊嘗試尋找文件以了解當年政府打造這艘船的原因，卻找不到相關資料，團隊最後只能根據船上設備，推測政府當時希望興建一艘可以處理香港水域以外救援工作的消防船。
公眾問責
資深傳媒人區家麟於2018年撰文指出，政府檔案是歷史的一部分。針對近年政府多宗行政爭議事件，如取消一些人參選立法會資格等，沒有紀錄日後將難以問責。香港記者協會前主席岑倚蘭2017年5月在香港電台節目上稱，有檔案法可讓市民日後了解政府施政，如過去政府曾提出「八萬五建屋計劃」的決策過程。
檔案處前處長朱福強2015年撰文引2012年10月的南丫島海難為例，指出保存檔案有助問責。南丫島海難共造成39人死亡、92人受傷，調查委員會代表律師石永泰在死因研訊結案陳辭時指，多名海事處人員曾在不同時間檢查涉事船舶，有人發現少了一道水密門，但無人提出，該處仍批出牌照予有關船舶，最終影響乘客逃生。死因庭報告批評海事處履行公務時鮮有立檔、存檔，該處人員多以口耳相傳處理公務，沒有完整及可靠的公事紀錄，故無法追溯政策商議和決定過程，人員之間也易發生誤傳、誤解。就此，朱福強認為制訂《檔案法》有助提升管治質素，有完善檔案方可作為問責的憑證。
堵塞現有制度漏洞
現有檔案管理制度未完善，如有檔案法可堵塞現有制度漏洞，如立法可強制公務員為所有檔案立檔、存檔，並由檔案處當局決定銷毁或永久保存。港大歷史系副教授管沛德表示，管理檔案、判斷檔案去留的人不應是「檔案製造者」，現行處理方法存有漏洞。
確保市民知情權
現時香港未有《資訊自由法》，朱福強表示「沒有《檔案法》作後盾，就算有《資訊自由法》賦予公民享有法定的知情權，一切也是空言」。朱福強2018年12月在電台節目上表示，《檔案法》確保公共檔案可妥善保存，不會被擅自銷毁，在這前提下《資訊自由法》容許市民擁有的知情權才可得以有效實行。
[通通識 第555期]
