時事議題：一地兩檢 多重顧慮
【明報專訊】廣深港高速鐵路香港段(高鐵)預料2018年第3季通車，西九龍總站「一地兩檢」的爭議近日再次引起討論。一地兩檢指兩地的邊境管制人員在同一地點，分別辦理跨境旅客的出入境和檢疫等手續，節省通關時間。一地兩檢令香港和珠三角連成「1小時生活圈」的目標有望落實，增加經濟效益，但安排亦涉及管轄權等法律問題。西九總站的「內地口岸區」正繼續興建，律政司長袁國強3月中表示，短期內會交代一地兩檢方案。在一地兩檢這議題上，政府和社會的顧慮是什麼？
「一地兩檢」進展
高鐵一地兩檢方案商討近10年仍未有定案。2017年3月，《明報》獲得兩份由港鐵及顧問公司提交予政府的高鐵西九龍總站詳細設計文件的修訂版本，圖則可見西九龍總站設計包含內地清關、出入境及檢疫辦公室和羈留設施等。
運輸及房屋局指出，政府的目標是於西九龍總站實施一地兩檢，故預留空間設置口岸設施，圖則為討論建築結構的安全及保安等事宜而擬備。局方強調在西九龍總站實施一地兩檢是內地和特區政府的共同目標，要實施一地兩檢必然要在西九龍總站建設「內地口岸區」。局方亦稱，有關高鐵香港段的清關、出入境及檢疫安排，牽涉複雜的憲制、法律及運作問題，任何相關方案必須在法律上符合「一國兩制」和《基本法》，以及在實際運作上可行，特區政府仍與內地相關部委研究和商討。
立法會鐵路事宜小組委員會主席田北辰及成員林卓廷均認為，詳細圖則顯示港府已與內地達成協議，否則不可能有如此詳細的設計規劃。田北辰指高鐵西九龍站動工多時，「(協議)差不多是公開的秘密」。林卓廷則批評，政府花了近10年時間與內地協議，表面上遲遲未有定案，實際上卻已有詳細規劃並興建，質疑政府想製造「米已成炊」局面，逼令一地兩檢在立法會通過。
袁國強：短期交代方案
律政司長袁國強和運輸及房屋局長張炳良，2017年3月中在北京就高鐵一地兩檢方案會見中央官員。袁國強3月14日指出，兩地有共識，方案須符合《基本法》，乘客的法律責任或權利不會受影響，短期內會向公眾交代一地兩檢方案。國務院港澳辦副主任黃柳權亦指出，當局目前與港府商討的進展很順利，有結果時會公布。被問及能否在通車前落實一地兩檢，黃柳權指應該沒問題。
◆支持 一地兩檢
保障速度及經濟效益
高鐵的最大特點是其高速度，港府興建高鐵的理據之一是高鐵可把香港和珠三角連成「1小時生活圈」。運房局長張炳良2017年1月於立法會回應一地兩檢問題時，重申如南北行的旅客均可於西九龍總站同時辦理兩地出入境及清關等手續，登車後毋須再上落車作邊檢，最便捷省時，一地兩檢對體現高鐵的最大效益至為關鍵。
曾負責西部通道建設的深圳市軌道交通建設指揮部辦公室副總指揮趙鵬林表示，香港建高鐵是為融入內地高鐵網絡，如沒有一地兩檢，乘客到深圳不得不下車過關、轉車，截成兩段鐵路，香港境內的26公里高鐵就毫無意義，「深圳和香港太近了，買高鐵幹嘛，買個地鐵就可以了」。人大常委范徐麗泰表示，高鐵「一地兩檢」只是行政上方便香港市民，簡單設兩個關口予香港海關及出入境部門，分別檢查旅客物品及證件，其他工作如維持治安，本來就不是海關及出入境部門職責，大家不應該想得太複雜。
節省整體開支
內地中鐵第四勘察設計院(中四院)、專研廣深港高鐵的副總工程師潘國強2016年5月在國家發改委期刊《綜合運輸》發表文章指出，廣深港高鐵有三大口岸設置方案，包括「兩地兩檢」、「一地兩檢」及「一地檢」。他預計若採用兩地兩檢，內地部門在高鐵廣州南、深圳北及福田站設置口岸的工程費用至少需10億元人民幣，每年營運口岸的支出估計亦需10億人民幣；而一地兩檢就可免去內地各站建口岸的建設費。
保持如期通車
高鐵香港段定於2018年第3季通車，港鐵主席馬時亨2017年1月指若一地兩檢未能落實，或未能及時通車。他指現時距離2018年第3季只有一年半，若一地兩檢牽涉在本地立法，以目前立法會政治環境，或未必趕及完成，倘要因此重新修訂西九總站的通關設計，更可能令高鐵難以如期通車。立法會鐵路事宜小組委員會主席田北辰表示，預料一地兩檢立法需時，若最終未能如期做到一地兩檢，相信高鐵通車初期或先實行「兩地兩檢」。
◆反對 一地兩檢
縮減香港領土
立法會議員田北辰及全國政協委員胡漢清2017年3月提出，可將西九龍總站部分地區劃為歸屬內地管轄區域，實施邊檢相關的內地法律，以便在不違反《基本法》的情况下實施一地兩檢。立法會保安事務委員會副主席涂謹申指，在香港設立內地管轄區的做法，在法律和技術上均可行，香港可將西九龍站部分土地撥歸內地政府，等於縮小香港領土範圍，此做法可避免牴觸《基本法》有關內地人員不能在港執法的條文。
惟涂謹申表示，一地兩檢「主要是信心問題」，市民會擔心一旦開先例後，香港會否「一路縮細」。公民黨主席梁家傑撰文指《基本法》清楚劃分香港特區地界，「如為了高鐵輕易『割』一個範圍給內地人員在港執法，明天又會為了什麼別的原因，在香港另一處割地？」
司法及行政管轄權爭議
港大法律學院前院長陳文敏2016年1月在電台節目表示，擔心高鐵香港段實施一地兩檢後，可能會將內地司法管轄權引入香港，屆時內地執法人員或只需將港人帶到西九總站，便可脫離香港的司法管轄權。
立法會議員林卓廷在2017年亦質疑，若有人在香港境內、但屬內地人員管轄的範圍內或高鐵列車上干犯邊檢法律以外的刑事罪行或作出政治敏感行為，如抗議六四，內地人員是否可用內地罪行(如顛覆國家罪)拘捕有關人等，本港執法人員又是否有權執行香港法律？他擔心該些範圍或會淪為法律真空地帶。
破壞「一國兩制」
律政司長袁國強2015年11月提及，一地兩檢落實後，無法避免容許內地的人員在香港西九站執法，他亦指出正研究將相關內地法律納入《基本法》附件三。根據《基本法》第18條「全國性法律除列於本法附件三者外，不在香港特別行政區實施」及第22條「中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港特別行政區設立的一切機構及其人員均須遵守香港特別行政區的法律」，若西九站實施一地兩檢，有可能違反《基本法》。公民黨法律界立法會議員郭榮鏗表示，《基本法》附件三只關乎外交及軍事上的法例，一地兩檢與之並無關係，透過《基本法》附件三解決一地兩檢問題，更是破壞一國兩制。
◆部分其他方案
1.車上檢
內地中鐵第四勘察設計院2012年發表《廣深港客專口岸設置方案》，提到內地安檢人員可用手攜式儀器上車檢驗，以每個高鐵車廂配設兩組工作人員，每次列車需最少45分鐘作邊檢。立法會議員郭榮鏗2015年12月亦撰文提倡「車上檢」，先安排乘客在香港憑證件購票時由香港的入境處官員預先記錄其證件，再將證件資料交予內地人員，讓內地執法人員駐在列車上，當列車進入內地司法管轄區後即以內地官員身分檢查乘客資料。
但有意見指部分車程太短，或難完成全車人的出入境、海關及檢疫手續。公共專業聯盟政策召集人黎廣德亦指「車上檢」方案下，內地政府無法有效阻截不容許出境的人抵達香港，上車後才發現已太遲。
2.一地檢
中四院副總工程師潘國強建議內地可將口岸檢查工作委託港方進行，透過簽署委託協議，兩地可同步共享出入境旅客資料，包括影像監控片段等，有需要時內地亦可實時委託港方採取管控措施，拒讓不獲批准人士出入境。全國港澳研究會副會長劉兆佳認為，實施「一地檢」涉及中港出入境資料互換，牽涉私隱及大量與國家安全相關的問題，資深大律師湯家驊指由港方代內地執行出入境法例，亦有可能牴觸《基本法》。
3.短途兩檢 長途車上檢
此方案即把列車分為短途及長途車，所有乘客先於香港的西九站辦出入境香港手續，短途車的乘客可在目的地口岸直接辦理出入境，長途列車旅客則留在列車上由邊檢人員辦理中國出入境手續。但這方案除了要增加人手外，亦麻煩旅客，且部分車卡短時間內難以上落客，降低列車運用彈性，有違高鐵便捷之原意。
◆深圳灣口岸一地兩檢
有指西九總站一地兩檢可參考西部通道在深圳灣口岸的做法。西部通道於2007年開通，聯檢大樓(即深圳灣口岸)設於內地蛇口，香港執法人員獲授權進入口岸區內執行香港法律。乘搭中港直通車的旅客只需在聯檢大樓下車，分別在大樓內香港和內地的邊檢設施辦理出入境和檢疫等手續。
全國人大常委會授權香港政府派出執法人員在全封閉式管理大樓內的港方口岸工作，實施香港法律；香港方面則訂立《深圳灣口岸港方口岸區條例》，確立香港擁有港方口岸區內的司法管轄權，使深圳灣口岸成為中港實施「一地兩檢」的先例。根據本港警方、入境處及海關的資料，2014至2016年每年在深圳灣的港方口岸，香港各部門均有執法，包括拒絕了數以千計的人入境香港，平均每日根據本港法例拒絕11人入境。立法會議員林卓廷指出，從深圳灣的數字可預視，將來高鐵通車後，內地公安在西九龍總站的執法數字不會比深圳灣少，不會只是偶然一兩宗，「可能每日都發生」。
[通通識 第447期]
