觀點與角度﹕特首超然 三權之上？

觀點與角度﹕特首超然三權之上？

[2015.09.24] 發表

【明報專訊】香港一直以法治為傲，基石是《基本法》並奉行普通法制度。2015年是《基本法》頒布25周年，中聯辦主任張曉明在研討會上發表講話，提到「香港不實行三權分立的政治體制」及「行政長官具有超然於行政、立法和司法三個機關之上的特殊法律地位」，言論惹來爭議。《基本法》確沒有「三權分立」的字眼，但也沒有提到「特首超然」和「行政主導」。各界如何看待「三權分立」？又如何定義特首的地位呢？

◆事件背景

2014年6月國務院發表《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，當中提及在「一國兩制」之下，包括行政長官、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等在內的「治港者」，肩負正確理解和貫徹執行香港《基本法》的重任，承擔維護國家主權、安全、發展利益，保持香港長期繁榮穩定的職責」，並要求法官愛國愛港，引起司法界激烈的辯論，直指這種說法會令人以為香港法院與政府互相配合，有違三權分立原則。

事隔一年，中聯辦主任張曉明發表講話，強調「香港不實行三權分立的政治體制，回歸前不是，回歸後也不是」，引起社會各界反彈。

■中聯辦主任張曉明：

三權分立不適用地方政治體制

張曉明出席《基本法》頒布25周年研討會中稱：「三權分立這種通常建立在主權國家完整權力形態基礎上的政治體制，對香港特別行政區頂多只具有參考和借鑑價值，而不可能完全適用於香港特別行政區……特首具有超然於行政、立法和司法三個機關之上的特殊法律地位。」

˙解讀

三權分立(separation of powers，又稱權力分立)，即行政、司法、立法三大機構共同存在、互相制衡。這是國家統治模式的一種，原意是將國家的公權力分散，互相制衡，以免一權獨大。

張曉明引用中國已故領導人鄧小平「香港不能照搬西方的一套」之說，認為香港回歸前後均不實行三權分立。張曉明釐清中央和香港的行政關係，「香港特別行政區的政治體制是在中央政府直轄之下、實行以行政長官為核心的行政主導、行政與立法既相互制衡又互相配合、司法獨立的政治體制」。他指出香港享有的高度自治權都是來自中央的授權；特區政府的政治體制發展包括普選制度的最終決定權都由中央所擁有，屬於「地方性政治體制」，而三權分立通常只會建立在主權國家的政治體制中，所以香港只能作「參考和借鑑」，不可能完全適用於香港。

張曉明亦引用《基本法》中列明特首的權利和地位，指出行政長官不僅是行政機關的成員，權力也不僅限於領導特區政府。特首是代表香港及政府的「雙首長」而且同時對中港政府「雙負責」，並舉例指出如《基本法》訂明特首享有行政決策、人事任免等廣泛權力，顯示其「超然」地位。

不過，張曉明同時指出「行政主導並不意味行政管理權獨大，不是說立法會要放棄對行政機關的監察責任，更不會妨礙立法權和司法權的正常行使」。他指出《基本法》第64條明確規定特區政府對立法會負責、定期作施政報告、答覆議員質詢等內容；第73條規定立法會有權彈劾行政長官等，反映行政和立法機關要「共同履行好管理香港特別行政區的職責」。對於司法獨立，張曉明表示第19條明確規定香港「享有獨立的司法權和終審權」，確立司法獨立的原則。

◆公民黨黨魁梁家傑：

香港向以三權分立原則行事

梁家傑在專欄寫道「《基本法》雖然沒有明文規定三權分立，但香港多年來都以此原則行事」，認為「中聯辦揚言行政長官超然於三權之上，完全視《基本法》如無物」。梁家傑同意在160條《基本法》條文中是找不到「三權分立」這四字，「是否沒有寫就沒有呢？執行這麼多年，都是使用中，明明是三權分立，亦有機制、途徑去監察、實行中，一句說話是不能改變它」。他認為一直以來港人都是想靠三權分立來保障自由和法治。

◆香港教育專業人員協會會長馮偉華：

馮偉華亦在《明報》撰文，認為張曉明言論一出即全城嘩然，「讓人擔心香港人信賴的三權分立制度正受到威脅」。他批評律政司長袁國強在張曉明發言後指法官說的「separation of powers」只是指司法獨立，不肯承認三權分立是打倒自己，並追溯袁國強在2014年7月9日回應有關《一國兩制白皮書》提問時，清楚說出香港是實行三權分立的司法管轄區。馮偉華也舉出例證，2002年夏正民法官在判辭中指出《基本法》的設計使用了三權分立的模式；終審法院首席法官馬道立在2014年也有說明《基本法》訂明的三權分立原則，因此馮偉華認為張曉明透過言論曲解《基本法》條文。

◆「民主思路」召集人、立法會議員湯家驊：

湯家驊認為，中聯辦是中港聯絡辦公室，本應加強中央與香港的關係，但中聯辦主任張曉明卻發表「特首超然論」，深化中央與香港的分歧，他質疑張曉明「喺奇怪嘅時機講呢啲」，突顯中港不同看法，與中聯辦本身的功能相違背。他又說，在中央與泛民關係有改善的時候說這些話，會挑起泛民反應，「大家都喺關係上落工夫，點解要講呢啲？」

˙解讀

非建制派人士以香港為本位，認為中方不應單方面改變遊戲規則。

◆終審法院首席法官馬道立：

《基本法》訂明香港司法獨立

馬道立強調《基本法》訂明香港司法獨立，法律面前人人平等，並引用《基本法》條文來解釋兩個看法。其一，他指出《基本法》第2條提到，特區實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權；其二，第19條及第85條同樣提及，香港享有獨立的司法權和終審權，法院獨立進行審判，不受任何干涉。

◆港大法律學院前院長陳文敏：

港大法律學院前院長陳文敏批評張曉明的說法違反《基本法》，《基本法》從沒指特首超然於三權之上，認為張曉明的言論法理上站不住腳。他強調《基本法》列明三權職責和權力，互相制衡，顯示三權分立已在法律框架內，沒任何人或機構能凌駕法律之上，批評張的言論引起很多人猜測和擔憂。

◆大律師公會：

大律師公會發表聲明指出，「張先生(張曉明)以『超然於三個機關之上』描述行政長官的『特殊法律地位』，難免被解讀為特首『凌駕於三權之上』，引起公眾焦慮，本會對此深表遺憾。」聲明亦提到《基本法》清晰界定了行政、立法、司法的關係和權責……法院會引用普通法中的「權力分立」原則，堅信「權力分立」的法律概念得到充分落實。

◆前基本法草委、民主黨創黨主席李柱銘：

李柱銘認為三權分立是普通法重要概念之一，香港回歸前一直行使普通法，且《基本法》有多項條文寫明如何制衡特首。他直言張曉明這番言論與重寫基本法無異，不能接受。

˙解讀

觀點建基於對《基本法》條文的解讀。

◆北大法學教授、基本法委員會委員饒戈平：

三權互制衡不等於分立

饒戈平認為「三權分立不符合《基本法》」，更表示香港也不是所有法官都全面理解。張曉明作為中聯辦主任，只是履行責任善意提醒法官，不是削弱司法獨立。行政長官的權力根據《基本法》是有所限制，不是土皇帝，但正如張曉明所說，行政長官是有超然的地位。《基本法》雖沒使用行政主導的字眼，但這個是立法原意。

◆政府：

政務司長林鄭月娥稱特首的憲制責任在《基本法》寫得很清楚，張曉明的說法並非新觀點，亦不是說特首不用守法。律政司長袁國強也希望各界能用客觀持平態度看待這番言論。袁國強指出《基本法》在「一國兩制」框架下產生，故理解《基本法》時不可從單一角度觀察和理解，「既應該從香港角度來看，也應該從中央角度來看，否則便不可能在『一國』框架下維護『兩制』的共存」。他認為張曉明的意思並不是特首有任何「獨大權力」，說特首沒有可能有「超乎法律制度」。

˙解讀

全國人大常委范徐麗泰形容張曉明所說特首「超然」的地位，是文化上差異，張曉明作為內地高官，用字和表述方法和香港慣用的不同，相信張曉明所指的是行政長官在憲制上的地位，並不是指特首不需要依法辦事可「凌駕」法律，特別是現屆中央政府強調「依法治國」，所以她認為泛民批評張曉明的言論是「杯弓蛇影」，未了解清楚言論背後的意思就立刻反駁。

◆全國港澳研究會副會長劉兆佳：

內地角度三權非平等

劉兆佳接受訪問時指出三權分立不同人有不同理解，從內地角度，是行政主導下的「三權分立」，三權並非平起平坐。他認為近年有不少人挑戰特首的地位和認受性，他相信張曉明想藉此番言論，重申香港的高度自治權力來自中央。

劉兆佳指出特首是特區首長，也是中央賴以確保「一國兩制」落實的重要人物，張曉明的言論「並非指立法機關或司法機關權力一定要服從於行政機關」。

◆基本法委員會委員、港區全國人大代表譚惠珠：

基本法委員會委員、港區全國人大代表譚惠珠也認為張曉明的講話忠於起草《基本法》時的討論。她認為坊間對「超然」的理解有錯誤，「超然」不等同「凌駕」，特首執行《基本法》同時，亦須服從《基本法》，尊重法庭判決，不會「凌駕」法律，認為「大家完全不需要有恐慌，香港仍然是一個法治的地方」。