【明報專訊】改革開放強調「讓部分人、部分地區先富起來」，中國內地近年經濟起飛，成為世界第二大經濟體的同時，貧窮問題仍未解決。內地政府針對貧窮問題推出各項政策，2013年起強調「精準扶貧」，2017年將「堅持精準扶貧、精準脫貧」寫進十九大報告。內地的扶貧政策成效如何？滅貧工作面對什麼挑戰？

◆內地的貧窮線

不同國家以各自的標準訂定貧窮線和量度貧窮人口，被廣泛使用的概念為「絕對貧窮」和「相對貧窮」。處於「絕對貧窮」的人沒有足夠資源維持基本生存需要，應用此概念的世界銀行訂立每人每日收入低於1.9美元的貧窮線。中國亦以「絕對貧窮」訂定貧窮線，2011年以2010年價格為基準，將貧窮線訂為每人年收入2300元人民幣(下同)。國務院扶貧開發領導小組辦公室(扶貧辦)主任劉永富指出，貧困戶要脫貧，標準是到2020年時收入達到4000元左右。

「相對貧窮」可反映社會分配不平等的狀�G，處於「相對貧窮」的人雖然收入足以維生，但比社會其他階層生活水平較低。香港使用此概念，以稅前和社會福利轉移前每月住戶入息中位數的50%訂定貧窮線。

◆內地扶貧策略

目標

內地政府在2011年發布《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》，目標為2020年實現全國窮困人口全部脫貧，並達到「兩不愁」和「三保障」，即貧困者不愁吃、不愁穿，並得到義務教育、基本醫療和住屋安全的保障。

策略

改革開放後，內地農村貧困人口由1978年7.7億下降至2010年1.66億，大幅下降約78.4%，但當中最大困難是協助剩餘貧困人口全部脫貧。為此政府於2013年提出「精準扶貧」策略，針對不同貧困區域和貧困農戶的狀�G，強調精準識別、幫扶及管理的治貧策略。

(1) 精準識別

即準確地辨認貧窮人口。2014年開始建立全國扶貧信息管理系統，為貧困戶、村及縣建立檔案系統，記錄貧困戶的實際人數。

(2) 精準幫扶

針對貧困人口的特點實施扶貧措施，政府在《十三五脫貧攻堅規劃》提出扶貧計劃，包括產業發展扶貧、旅遊扶貧、教育扶貧等，因地制宜及因人施策，以市場為導向，務求於貧困縣建構特色產業。

(3) 精準管理

加強監測扶貧情�G，以確保扶貧措施有效，並在規定時間內達到脫貧目標。當貧困人口、村及縣穩定脫貧後，可申請從信息系統剔除，同時辨別新出現的貧困人口。

◆內地貧窮情�G

．2010至2018年內地農村貧困人口*(圖)

．2010至2018年內地國民收入堅尼系數(圖)

(1) 絕對貧窮人口減少

以2011年設定的貧窮線(2010年價格水平)為標準，內地農村貧困人口由2010年的1億6567萬跌至2018年的1660萬，大幅下降約90%。但這並不代表貧窮問題完全解決。扶貧辦主任劉永富於2017年指出，即使2020年消除絕對貧窮後，相對貧窮仍然存在，扶貧工作仍會繼續。

(2) 貧富懸殊嚴重

堅尼系數由0至1，數值愈大代表貧富差距愈懸殊，0.4為警戒線。內地國民收入堅尼系數由2010的0.481下降到2018年的0.468，但仍處於0.4至0.5之間，貧富懸殊問題仍嚴重。

◆影響中國扶貧措施成效的因素

(1) 政策受惠對象

政府的扶貧運動重點在農村地區，相對忽略其他貧民及農民工的貧窮情�G。《紐約時報》2017年11月報道，內地政府的「視野過於狹窄」，很多人的收入只是略微超出官方的貧困線，並同樣過�荍x難的生活，但未獲政府補助。另外，政府的扶貧政策集中在農民，於城市工作的農民工貧困處境未受重視。據國家統計局《2018年農民工監測調查報告》，農民工月均收入為3721元；財新網2018年11月報道，農民工往往不能劃入農村貧困人口，也難以享受城市福利，成為被忽視的貧困群體。

(2) 政策可持續性

政策的可持續性取決於政府有否跟進落實政策，以及政策本身是否規劃周到。扶貧辦主任劉永富2019年3月指出，中央就扶貧工作專項檢視後發現數大問題，包括未能落實政治責任、未能貫徹政策、扶貧工作具形式主義及官僚主義問題等。

政府提出的產業發展扶貧以市場為導向，推動農民合作組織和企業合作，在各貧困縣建立能帶動脫貧的特色產業，以提升貧困人口的職業技能，並提供就業機會，當中有成功亦有失敗例子。

電商脫貧

電商即電子商貿，中國很多偏遠農村過去因交通不便，難以發展商業貿易生意，但將商貿活動電子化可解決這問題。甘肅隴南市為電商扶貧示範市試點，隴南位處甘肅省的東南部，2013年該市一名縣委書記通過微博推銷該地特產核桃，網上預售的鮮核桃總量隨即大增。當地更實現「網貨下鄉」和「農產品進城」的雙向流通功能，2019年隴南市開辦網店已有逾1.4萬家，當地更有公司以高於本地市場價3倍的價格將當地蘋果銷往海外，解決當地蘋果的銷售難題。

甘肅隴南的貧困人口2018年人均收入增加810元。劉永富稱當地的人民通過電商解決買賣困難的問題，靠自己的勞動致富。

旅遊脫貧

除了電商脫貧，中國亦積極推動旅遊脫貧，為具備鄉村旅遊條件的村落建設旅遊基礎設施，並為貧困人口提供旅遊業培訓和就業機會。貴州於2017年起實施發展旅遊業推動脫貧，至2019年9月旅遊業已帶動98.64萬人就業，幫助89.7萬貧困人口脫貧。但亦有地方推行旅遊脫貧成效不彰，《紐約時報》2017年報道，政府嘗試把廣東省東莞市茶山變成旅遊目的地，但因交通不便、缺乏現代化設施，難吸引遊客前往。很多住戶表示收入低微，政府補助不足。

(3) 政府監察能力

政府監察政策實施情�G亦有助增加措施成效，然而內地政府亦常被詬病監察不足，如扶貧款項遭挪用、省委書記虛報貧民識別數字等。2017年12月的全國扶貧開發工作會議強調2018年是扶貧領域「作風建設年」，計劃用約一年時間處理工作措施形式主義、官員作風不實和貪污腐敗等問題。

貪污

扶貧辦主任劉永富於2018年3月7日召開記者會，承認2017年有7.3億元人民幣扶貧資金被冒領挪用。資金有貪污、優待親友、擅自挪用等問題，他承諾會組織第三方機構評估，並針對作風不正、弄虛作假等問題，現已處理6萬多宗案件，涉及8萬多人。

「數字」扶貧

新華網2019年3月報道，數據作假為扶貧工作的嚴重問題，因精準扶貧的重要前提是數據準確。中央紀委國家監委駐司法部紀檢監察組於2018年發表〈扶貧領域弄虛作假問題畫像〉指出，有官員虛報數字、不符合脫貧條件的貧困戶「被脫貧」等問題。如2015年8月，內地相關部門抽查廣西馬山縣的扶貧工作時發現，有3119人不符合扶貧建檔立卡標準，出現大量「假貧困戶」。華中師範大學減貧與發展研究院長陸漢文2018年1月亦指出，貧困發生率高、脫貧難度大的地區，相關機構為按期完成任務，可能降低脫貧標準，甚至為貧困戶提供短期增加收入的渠道及補貼，以追求短期脫貧數字增加。

[通通識 第603期]