911左右美外交廿載 「反恐優先」今讓位制華
2001年9月11日，美國紐約世界貿易中心雙塔被飛機撞上，冒出火光和黑煙後倒塌，堪稱冷戰結束至今最震撼全球的情景。由極端組織蓋達策劃的911恐襲，造成近3000人喪生，對美國帶來巨大衝擊——在外交國安戰略上，反恐一躍成為美國首務，引發備受爭議的阿富汗戰爭和伊拉克戰爭。事隔廿載，911恐襲仍是美國社會難以磨滅的傷痕，但在美國對外戰略上影響力已明顯消減，其一表徵便是因應中國崛起，對華戰略競爭已逐漸取代反恐，成為兩黨共識的最優先外交國安事務。但對美國來說，更大問題或是如何避免重蹈過去10年的覆轍，即使有意將戰略重心轉向亞洲(印太)，實際執行時卻被中東緊急事務拖住步伐。
2001.09.11：外交轉捩點 反恐成優先
「21世紀沒有事件在美國及其世界角色的影響力及得上911恐襲。」奧巴馬時代曾任副國家安全顧問的羅茲(Ben Rhodes)在最新一期《外交事務》文章開首即作定調，他解釋稱，911引發的「反恐戰爭」(War on Terror)堪稱冷戰結束後美國霸權時代開始以來的最大計劃項目，「在長達20年的時間，反恐一直是美國國安政策的首要優先事項」。
在小布殊政府歷任國務院發言人和南亞及中亞事務助理國務卿的包潤石(Richard A. Boucher)則向本報指出，有如日軍偷襲珍珠港，911激發起美國對保護自己未來免受攻擊的決心，因此時任總統小布殊一改此前只追捕恐襲犯罪者的做法，聲言要消滅恐怖分子及其收留者，意味「我們會去國外根除他們」，促成美國在全球各地的戰爭。
2001-11：聚焦中東 「戰略最大錯」
然而廿年後回看，有專家認為美國可能做錯決定。加州大學洛杉磯分校中東歷史專家格爾文(James L. Gelvin)向本報稱，美國緊接911的連串行動，堪稱「美國在冷戰結束以降——甚至可能是歷來——所犯的最重要戰略大錯」，最多只有北約東擴可堪相比。
格爾文批評，在阿富汗和伊拉克的戰爭以至全球反恐戰爭，都是華府在911後的「無壓力下犯錯」(unforced error)，即完全可以避免的壞決定。他解釋，這些戰爭「消耗美國的資源和將美國注意力集中在中東」，問題是中東的地緣政治和經濟重要性，會一直跟東亞及環太平洋地區「此消彼長」。包潤石則認為問題出於美國將反恐目標不斷擴大，以阿富汗戰爭為例，小布殊政府目標由摧毁蓋達變成試圖消滅塔利班，但後者植根阿富汗，不可能消滅，且美國還向非洲和亞洲的叛亂組織開刀，尋找更多攻擊目標。談到伊拉克戰爭，他則歸咎時任防長拉姆斯菲爾德「強加於總統」、對反恐戰爭的「扭曲重新演繹」。
2011：首提「重返亞太」 中國成焦點
美國外交國安決策圈子早已開始反思「911戰爭」，繼而緩慢地推進華府的全球戰略轉向。從中東抽身是第一步：美軍2007年底起撤出伊拉克，2011年底完成；阿富汗撤軍在2011年啟動，2014年官方宣稱結束，但當時計劃仍保留一定軍事存在，直至2016年底。
另一步是「重返亞太」，以應對中國崛起。在911恐襲10周年的2011年，時任國務卿希拉里在《外交政策》發表〈美國的太平洋世紀〉一文，為所謂「轉向亞洲」(Pivot to Asia)——後被改名「亞洲再平衡」(Rebalance to Asia)——新戰略定調，表明隨着美軍逐步退出阿富汗和伊拉克，「美國正站在轉向的支點……所以美國未來10年國策的其一最重要任務會是固定地大幅增加對亞太地區的投資」。文章提及中國(或北京)接近40次，是美國以外之冠，間接反映華府新戰略的焦點。
2011-16：中東屢生事端 絆倒戰略轉向
美國「重返亞太」之路並不好走。格爾文認為，奧巴馬政府未能做到將美國的戰略焦點由中東轉移到東亞及環太平洋，最終美軍仍留在中東，並點出背後三大關鍵：一、受到出乎其控制範圍的因素妨礙，例如2010年底開始的「阿拉伯之春」抗爭運動和2014年極端組織「伊斯蘭國」(ISIS)冒起；二、自身拙劣的戰略執行表現；三、沙特阿拉伯和以色列的游說。ISIS異軍突起和塔利班死灰復燃，甚至迫使美國一度走回頭路。在伊拉克，奧巴馬政府2014年重新派兵介入協助打擊ISIS，直至去年特朗普政府開始重新撤走，但拜登政府宣布到今年底才結束戰鬥任務。而在阿富汗，受壓於塔利班2016年對戰略重鎮昆都士的攻勢，奧巴馬政府轉軚，決定在原定同年底死線後仍無限期保留部分美軍，埋下上月撤退陷困的伏線。
包潤石則認為美國對911最早期回應的邏輯——「我們需要『消滅』那些針對合法政府的攻擊者」——始終在伸延擴張，即使小布殊政府的部分官員，以至奧巴馬和特朗普政府，都想限制美國涉足對外戰爭，也扭轉不到這趨勢。
2017至今：中美「接觸」告終 印太概念抬頭
隨着特朗普2017年入主白宮，奧巴馬版本的「重返亞太」悄然告終，取而代之的是結合印度洋和太平洋地區的所謂「印太」(Indo-Pacific)概念，並以由美國、日本、澳洲和印度組成的「四方安全對話」(QUAD)為主軸，象徵美國的全新戰略觀抬頭。
中美關係則在兩黨共識中走向低點：2017年12月，特朗普任內首份《國家安全戰略》將中國列為戰略競爭對手，翌年春季展開以關稅為標誌的貿易戰，到秋季副總統彭斯的對華政策演說，更被視為宣告自尼克遜時代以來的「接觸政策」告終。及至香港反修例示威和去年新冠疫情全球爆發後，中美交惡有增無減。
拜登上台未有扭轉對華政策基調，不但繼承前朝包括QUAD在內的印太戰略，也堅持強調對華「戰略競爭」，但對比特朗普時代後期的鷹派作風仍有所修正，例如國務卿布林肯主張對華關係會是「應競爭時競爭，可合作時合作和須對抗時對抗」。
廿年總結：中國或成最大贏家？
美國現以「戰略競爭者」(strategic competitor)一詞定義中國，但這用法其實早在911前已出自小布殊之口。1999年，當時仍未出線共和黨總統初選的小布殊表示，中國應被視為「戰略競爭者」，而非克林頓政府所用的「戰略伙伴」。嶺南大學政治學系教授張泊匯向本報稱，小布殊政府在911前本已計劃更專注應對中國，但911令美國大戰略由「阻止同級別挑戰者冒起」變成反恐戰爭，「推遲了美國對華戰略競爭」。
事實上，911前幾個月，中美撞機事件及增加對台售武還令兩國關係變緊張，但911後中國國家主席江澤民迅即致電小布殊示好，承諾積極支持打擊國際恐怖主義活動。不少中方學者認為，911紓緩北京原先面臨的美國戰略壓力，甚至令中方藉共同的反恐立場改善兩國關係——中國官方翌年提出「戰略機遇期」理論並非巧合，像中國現代國際關係研究院前院長崔立如2018年寫道：「911恐怖襲擊和(同年年底)中國加入WTO，從正反兩個方面形成中國得以集中精力加速發展經濟的戰略機遇期。」張泊匯分析，中國肯定有在美國反恐戰爭中受惠，像在小布殊年代，中美關係最終不退反進，美方更提出中國應成為國際社會「負責任持份者」，尋求容納正在崛起的中國，換取北京接受現有國際秩序，「這也是為何中國戰略界圈子在那個年代構建所謂『戰略機遇』的概念」。
未來展望：美國會否重蹈覆轍？
「20年之後，911恐襲的影響已在褪色。」包潤石指出愈來愈少美國人相信海外戰爭可達到守衛本土的目標，甚至質疑有反效果；同時來自中國的挑戰過去10年逐步增長，尤其是南海、港台疆藏以至市場開放等爭議逐漸浮面，令美國等多國反彈：「美國對華關係的支持者發現……愈來愈難以為中方動作辯護。」張泊匯表示，在阿富汗和伊拉克的戰爭消耗美國國力，並予以中國冒起成同級別競爭者的機會，已是美國整體共識，這也是為何奧巴馬以降一連3屆美國政府都尋求戰略收縮，以聚焦亞太地區——由特朗普達成協議、拜登負責執行的撤兵阿富汗便是例子，「正如拜登所說，退出(阿富汗)是因為美國跟中國的競爭」。
但塔利班上月在美國完成撤兵之前迅速奪權，令拜登政府陷入所謂「喀布爾時刻」的尷尬，不但掀起美國對友邦安全保證可靠度的爭議，也令人關注萬一阿富汗再成恐怖分子溫牀，會否令美國戰略轉向再次受阻。格爾文承認在戰略轉向亞洲上，拜登確面對許多跟奧巴馬相同的障礙，但他提醒，美國不可能一一進駐恐怖分子的潛在避風港國家，而且美方對邊緣盟友的安全承諾不可能跟關鍵盟友相提並論，正如沒人會真心相信，美方不再留守政權更迭成本高昂的阿富汗，就會放棄守衛「美國實際利益所繫」的北約盟友。
明報記者 周宏量
