觀點與角度﹕非法傾倒 泥頭的監管

觀點與角度﹕非法傾倒泥頭的監管

[2016.04.07] 發表

【明報專訊】天水圍嘉湖山莊附近有人非法傾倒泥頭，出現巨型「泥頭山」。有團體發起行動，在政府總部堆砌「小泥頭山」，旨在抗議政府對問題視而不見。其實本港多處都曾出現非法傾倒泥頭的情况，當中不乏具生態價值之地。政府有何對策？被批評有何不足？

事件背景

天水圍嘉湖山莊附近出現泥頭堆積而成的「嘉湖山丘」10多年，近日引起關注。2016年3月土地正義聯盟和工黨成員發起行動，到場清理泥頭，並計劃把泥頭運往政府總部傾倒抗議。警方稱泥頭屬私人財產，有示威者因涉嫌盜竊等罪名被捕。3月28日，土地正義聯盟和工黨成員發起第二次行動，在政總外倒出由各非法倒泥區收集得的泥頭堆成「小泥頭山」，要求政府先清新界各地的「大泥頭山」，團體再清「小泥頭山」。警員警告示威者棄置泥頭違反《公眾衛生及市政條例》，但並無檢控。最後，路政署派出泥頭車將泥頭清走。

■評論節錄

◆根據法例「嘉湖山丘」有否違規？

屋宇署及土木工程拓展署：泥頭山有潛在倒塌危險

泥頭山土質鬆散，最近泥頭上的植披被移除，有潛在倒塌危險。屋宇署根據《建築物條例》第27A條向有關土地擁有人發出危險斜坡修葺令，勒令土地擁有人採取措施，包括聘請專業人士勘察和提出工程建議，確保公眾安全(public safety)，須於(3月8日起)一星期內展開緊急噴漿工程。

規劃署：填土擴大違例

事涉地點在「屏山分區計劃大綱圖」上，大部分劃為「康樂」用途地帶，然而由於該地點露天存放沙泥，屬於條例下的「現有用途」，故不構成違例發展。不過，該地點以外的東面毗鄰屬綠化地帶，由於填土工程未獲得城規會許可，屬違例發展。規劃監督3月21日按《城市規劃條例》向註冊業主發出「強制執行通知書」，要求在7天內中止進行違例填土工程。任何人違例發展或不遵從通知書規定，首次定罪可處罰款50萬元，其後次定罪可處罰款100萬元。

地政總署：存放泥沙不違例

涉事地段屬政府集體官契下的私人農地，根據1980年代法院判決，「集體官契」沒有土地用途限制，私人農地用作露天儲存並不違反集體官契的條文，因此地政總署無法根據地契條文採取行動。政府於90年代初修訂城規條例，將適用範圍擴展至新界鄉郊已獲發展審批地區圖覆蓋的地區，並賦予規劃監督執法權利。而根據紀錄，該地點在1993年法定規劃圖則生效前已用作露天存放泥沙，因此該地續用作存放泥沙屬條例下的「現有用途」，不構成違例發展。

環境保護署：符廢物條例違空氣管制

署方2007年及2008年已接獲土地佔用人確認該處用作存放大量建築物料，故對方無觸犯《廢物處置條例》。不過環保署發現該地點的土地平整工程沒有採取《空氣污染管制(建造工程塵埃)規例》要求的措施，防止散發塵埃，已經警告工程負責人並正準備檢控。

˙解讀

政府從法律觀點出發，環境保護署、規劃署、屋宇署、土木工程拓展署和地政總署召開跨部門會議，研究事件有否涉及違法活動。不同部門根據可執法的條例跟進。

屋宇署按《建築物條例》第27A條，於3月8日勒令土地擁有人在7日內展開緊急噴漿工程。不過，土地擁有人未有在限期前處理，屋宇署也未有執法，只於3月19日回應指出限定土地擁有人「須在雨季前完成」有關臨時補救措施，無提及還原土地。根據《建築物條例》第27A(3)條，有關人等如不遵守修葺令，屋宇署會委任代辦工程顧問公司代為進行規定的勘測和制訂補救建議，以及聘用屋宇署承建商代業主進行有關工程，然後向業主追討有關費用及不多於有關費用20%的附加費。

最後，「嘉湖山丘」的噴漿工程於3月25日開始動工。

◆噴漿惹爭議

元朗區議員李月民：將泥頭山「永久化」

李月民批評當局不剷走泥頭，反要求負責人灌漿，將泥頭山「永久化」的做法不合理，「噴漿變石屎山除了將非法堆泥合法化及封藏罪證外，日後更可為經營停車場及貨倉等提供石屎地，為地主提供日後搵大錢的良機」。

工地負責人李錦超：灌漿後會美化種草

李錦超接受傳媒訪問時承諾，灌漿後會美化泥頭山、種草，絕不會興建停車場、骨灰龕場、貨櫃或貨倉。他未有正面回答噴漿位置如何種植，又認為泥頭山較遠離民居，沒有即時問題。

˙解讀

李錦超認為噴漿可以解決問題，李月民則批評噴漿會永久破壞該處環境景觀，更阻礙政府人員檢走證據提出檢控，擔心非法傾倒泥頭的責任(responsibility)不了了之。土地正義聯盟執委朱凱迪亦批評噴漿工程是轉移視線，迴避追討非法傾倒泥頭的責任。《明報》社評〈天水圍泥頭山事態發展荒誕〉亦指出噴漿變相認可泥頭山，而且噴漿加固確保安全的說法備受質疑，相關做法治標不治本。社評認為噴漿等同泥頭山永續存在，相關人等毋須承擔其他法律責任(legal liability)，釋出的信息不啻政府給同類泥頭山開綠燈，日後非法傾倒泥頭情况將如雨後春筍，更難以規管。

政府監管不力及條例過時

土地正義聯盟執委朱凱迪：監管有漏洞

朱凱迪認為政府部門監管有漏洞。他3月29日在商業電台節目《在晴朗的一天出發》表示，過往香港多區出現泥頭問題，向規劃署及環保署報案，只有1%投訴個案成功提出檢控。

立法會建築、測量及都市規劃界議員謝偉銓：條例過時

謝偉銓在報章專欄撰文指出，現時的城市規劃及建築物條例都是以管理市區用地為基礎而確立，但新界的特殊情况如不少是集體官批農地，並未有條例規限，認為政府有必要檢視未與時並進的條例以堵塞漏洞，否則泥頭山難有效杜絕。

˙解讀

兩者從政府監管是否存漏洞的角度評論事件。謝偉銓指出政府與土地有關的部門分工為：地政總署規管土地發展有否違反地契；規劃署關注土地規劃用途；屋宇署則評估建築物是否符合《建築物條例》，在危及公眾安全時可發出修葺或拆除令；環保署則關注傾倒廢料的性質，如會否造成不良環境影響，有否違反《廢物處置條例》等。兩人均認為相關條例過時。

土地正義聯盟的網頁以例子點出機制存在的漏洞，如在農地填土超過1.2米是違反《城市規劃條例》，但規劃署調查需時，難以阻止農地被破壞。規劃署可要求地主恢復倒泥前原貌，但鮮有提出這樣的要求。即使地主拖延，署方也甚少檢控，對非法傾倒的地主阻嚇力極低。而地主只要預先通知環保署將會在某地擺放建築廢料，就不算觸犯《廢物處置條例》等。

地政總署前署長、香港鄉郊基金董事劉勵超建議發展局應化危為機，藉着這次處理「泥頭山」個案的機會，成立跨部門小組，檢討現時法例不足和灰色地帶，加強部門間的合作，檢視蒐證方法及程序(很多違法活動在夜間或假期進行)，增加執行管制和檢控人手，設立舉報熱線，以及加強宣傳和教育。

傾倒泥頭影響

1. 影響居民生活素質

元朗區議員李月民：政府多年未執法

李月民稱跟進非法傾倒泥頭事件多年，曾向多個部門投訴，但卸泥未有停止，結果形成泥頭山，經過多年更長出植物。近來有居民發現泥頭山植物遭剷走，擔心颳大風會將風沙吹到民居，下大雨可能冲塌沙泥，形成山泥傾瀉。

中文大學未來城市研究所副所長姚松炎：政府可因公眾利益收地

政府有權以公眾利益為前提強制收回土地，一直以來行之有效。政府亦應關注泥頭山對鄰近居民構成的影響，不能以無管轄權做藉口。

˙解讀

二人從市民的生活素質(quality of life)出發。李月民指出泥頭山於2008年已形成，但政府未有處理。近日居民向他表達關注的情况增加，「居民擔心將來的土地用途，大塵又影響附近環境」。

2. 生態價值被破壞需時復元

世界自然基金會香港分會(WWF)

副總監劉惠寧：清走泥頭仍需10年還原

2015年底，位處米埔及內后海灣、被評定為具特殊科學價值地點的拉姆薩爾濕地的尖鼻嘴鷺鳥林，被大量傾倒泥頭，魚塘被填平、逾3米高的紅樹林被剷走。劉惠寧估計即使清走泥頭，被剷走的紅樹林仍要8至10年才能還原。

觀鳥會保育主任胡明川：濕地堆填影響生態

非法在濕地堆填及剷走植披間接影響生態環境，胡明川表示后海灣地區的水鳥數量過去8年間減少一半，以平均每年7%的速度下降。她批評規劃署人員由蒐證到向違法者發警告信叫停違法行為，動輒需時半年，形容其間違法者「無王管」。

˙解讀

兩者均從環境保護(environmental protection)角度出發，認為非法傾倒泥頭會破壞具生態價值的用地。

土地正義聯盟另一執行委員劉海龍也指出，部分傾倒泥頭的地段具生態價值，擔心難以修復，更指米埔及內后海灣泥頭最高逾4至5米，被「分紅海咁剷開咗紅樹林」。事實上，該處濕地本有助紓減新界西北部的水浸問題，紅樹林亦有穩定后海灣海岸的價值。胡明川則用數據指出非法在濕地堆填的後果。另外，她再引例指出2014至2015年間元朗新田魚塘有人非法倒泥，規劃署要求塘主將魚塘還原，但對方僅將魚塘表面的泥挖走再灌水，塘底淤泥仍未清，署方竟「收貨」，嚴重破壞當地生境。環境受損除影響動物棲息地外，也不符可持續發展(sustainable development)的原則。

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