市長崛起 解治理危機

超大城市的治理雖然有不少挑戰，但管治者擁有的資源與解決實際問題的彈性卻遠遠多於中央政府。西方政府近年相繼陷治理危機，推動創新及振興經濟之責早落在城市層面官員及地方企業構成的地方網絡。有專家甚至相信，環球市長所組成的網絡，有望取代以中央政府主導的舊世界，帶領全球應對氣候變化等挑戰，挽回民眾對政治的信心。明報國際組

西方不少學者近年注意到市長及地方政客崛起的現象，探討西方政府治理問題的The Fourth Revolution便稱，全球地方政府的角色日益吃重，衝擊國家層面的政治，相信將來的角色會持續加重。在不少歐美國家，地區首長民望高於國家層面的政客已成常態。美國紐約前市長彭博(Michael Bloomberg)便這樣說明地方官員跟中央的分別﹕「地方民選官員的責任在於做事而非辯論；在於創新而非爭吵；在於務實而非黨爭。」

華府運作近年因黨爭癱瘓，聯邦政府連通過每年預算也困難重重，掀動國家長遠發展的政策，如移民及醫保改革寸步難行，美國城市及都會區唯有自救。美國布魯斯金研究所副主席卡茨(Bruce Katz)去年出版Metropolitian Revolution一書 ，探討城市及都會區如何在華府自顧不暇下自救，該書形容它們正修補美國失效的政治及脆弱的經濟，成為推動美國科技創新及經濟的火車頭。美國過去不少改革都源於地方。奧巴馬的醫保改革很大程度上以麻省為藍本。發展中國家亦不例外，印度總理莫迪擔任古吉拉特邦首長期間推動經濟改革，不少論者憧憬他能將改革經驗應用印度全國。

國家以至全球的治理正面對巨大挑戰，城市崛起可否為一系列問題的藥方？美國學者巴伯(Benjamin Barber)在去年出版的If the Mayors Ruled the World一書中便預言市長是世界的未來。該書稱，市長比國家層面的政客更有實戰經驗，而且沒有意識型態及民族主義包袱，更能合作解決全球棘手問題。巴伯建議設「全球市長議會」。他指出，國家治理失靈，城市卻成為治理典範。國家面對氣候變化、有組織罪案、恐怖主義等一籌莫展，務實的市長卻可透過合作網絡應對這些問題，「因為城市天生便傾向合作及互相依賴」。他認為若市長統治世界，全球逾35億市民可同時作本土參與及全球合作，開創公民「全球在地性」(glocality)。

巴伯的「城市取代國家」論似乎甚驚人，但城市合作確有增無減，而且往往毋須透過國家政府作中間人。以氣候變化為例，不少超大城市對此有切膚之痛，但也有充裕資源制定政策及在規劃上作配合。2011年，當發展國及發達國為減排爭持不下之際，時任世銀行長佐利克(Robert Zoellick)提出，全球大城市應加強在能源效益、潔淨能源等領域的合作。他認為，城市「可成為促進變革的重大力量」。

現時有69個城市參加的C40城巿氣候領袖組織，便是大都會對抗氣候變化的行動網絡，每年舉行峰會分享治理經驗。城市佔全球溫室氣體排放七成，C40目標是要在2020前減少溫室氣體排放2.48億噸。這一目標已在望。C40行政總監瓦茲(Mark Watts)對英國《衛報》表示，相信市長終會統治世界，因為「市長每天的決策都影響人們的生活。」

地方首長的權力伴隨超大城市崛起而增加，難免威脅到國家政府的權威。紐約智庫「The Mega-Cities Project」 創辦人兼總裁佩爾曼(Janice E. Perlman)向本報指出，這確是不少國家政府所恐懼的，但在地方和中央政府合作(即使兩者屬不同黨派)的少數例子中，卻往往帶來多贏局面。她甚至認為，超大城市擁有更多權力是好事，可以減少資源浪費，較易推動更包容的政策，甚至令城市更有個性。美國華盛頓大學地理學系教授陳金永則相信，中國超大城市崛起難以挑戰中央，北京雖然要依賴超大城市合作，但仍然操控任命，這做法短期不會改變。