時事議題﹕4000億9基建 超支又超時
【明報專訊】傳媒調查發現，本港大型基建中，今日已上馬的9個項目無一不超支，令最新總開支預算逾4000億元，較最初估算超支逾1600億元—相當於每名香港市民可攤分2.2萬元，或興建23萬公屋單位以解決輪候公屋的九成需求。不過，工程已展開，政府騎虎難下，唯有向立法會追加撥款，引起公帑如何用得其所的討論。
◆工程超支五大原因
(1) 人力建材成本升
政府歸咎建築材料及工資急升，造成基建超支。
港珠澳大橋﹕人工上漲致超支
港珠澳大橋香港段單是口岸工程已超支50億，運輸及房屋局長張炳良解釋，工程超支因素很多，包括近年建築工人的工資增長、建築材料和機械等價格上揚等，令已批出及將批出的工程合約投標價高於2011年預算。
不過，建造業總工會理事長周聯僑反駁，指超支是因建築工薪酬上升的說法有欠公允，認為即使近年工資上升，但以每日有3000工人工作計算，2012至2014年增加薪金總額僅2.7億元，佔超支金額不足6%。
(2) 不同因素致遲動工
政府回應多項工程大幅超支時稱，推展大型基建項目時，挑戰還來自一些無法預計的原因，導致項目出現延誤，為工程帶來額外開支。這些原因包括法律挑戰、公眾諮詢期延長及到立法會申請撥款遇議員「拉布」等。
港珠澳大橋﹕司法覆核阻動工
2009年，立法會財委會通過撥款約90億元予港珠澳大橋香港段主橋設計等施工前工作。2010年1月一東涌居民就大橋環評報告不夠全面提出司法覆核，高院判環保署長敗訴，撤銷工程的環境許可證，工程延遲動工，同年9月政府上訴得直。
受司法覆核影響，招標和施工時間表較原定延遲9個月。2011年11月，立法會就香港口岸工程批出約304億元撥款，12月正式動工。張炳良稱，當年304億元預算中，有63億是因司法覆核而增加的開支，案件亦令工程時間緊迫。為使工程趕及於2016年完工，當局加人手、加班和增加工程設施等，帶來額外開支。
(3) 工程規劃不善
項目最初規劃倉卒、勘探馬虎以至屢改圖則，亦是工程延誤並導致超支的原因。
高鐵香港段﹕屢改圖則 承建商申索
政府原估算廣深港高鐵香港段造價440億元，2010年向立法會申請撥款增至668億元。2014年，工程被揭嚴重延誤兼超支，最新估價約715億元，較原估算超支63%。負責工程的港鐵公司稱，西九總站地底的花崗岩層是拖慢進度的主因之一，政府被批評前期勘探不足。
工程屢改圖則，不單延誤工期，也被承建商索償。據路政署及港鐵向立法會提交的文件，截至2014年9月底，港鐵共接獲695宗承建商申索，涉及147.4億元，其中130宗已獲批。有業內工程師解釋，政府前期勘探不足或臨時更改工程圖則，令承判商增加工序，例如需動用較多機器和人手，便可發出「更改工程通知單」申請索償，這是政府的死穴，「承建商最喜歡接政府的工程，政府官員為求安穩，只要申索有根據，一般都照批」。
多項工程同時展開 被指元兇
工程及測量業界認為，近年政府同一時間推出多項大型基建，致本港市場出現人手緊絀。由於人手需求大，工人的薪金近年增長不少。
公共專業聯盟召集人黎廣德說，政府聲稱愈遲開工造價愈貴，根本是錯誤；相反，政府同時開展多項大型工程，推高工資及建材價格才是工程超支元兇，「現時本港的工程量根本是超負荷」。他認為，政府分階段推出基建工程，勞工及建材市場需求相對地會減少，建築成本的升幅便會放緩。
(4) 原先估算不準確
工程出現超支，政府向立法會申請追加撥款，理由不外乎工資、建材及機械等成本升幅，超出原先估計；另外則是招標業界對工程風險評估，較政府預期為高。這些表面理由都涉及政府對工程的估計與實際情况不符，或與業界估計有差距。智經研究中心分析發現，政府工程超支，主要來自通脹費的預算誤差。
西九文化區﹕評估錯誤 野心太大
西九文化區管理局2008年獲批216億元一筆過撥款。2014年5月，政務司長兼西九文化區董事局主席林鄭月娥承認，上述撥款難以承擔全部建設，只可應付第一及第二批設施，包括M+博物館、公園和戲曲中心，並需「斬件式」興建；第三批藝術設施要檢討融資及發展計劃，未有興建時間表。她又承認當初計劃一次過興建所有設施是「野心太大」。
當年，政府以整個西九項目期內每年2％的通脹率調整計算工程費用，立法會委聘的專家小組已質疑政府為一個50年計劃採取2％通脹率是不切實際。事態發展證明政府錯，但項目已不能叫停，興建計劃雖然縮水，公帑負擔仍以倍數增加，最新估算為446億元。
低估造價是政府慣用伎倆？
就大型基建工程，政府首次提出的估算十分重要，因會影響社會的判斷；如果當初已知工程耗費巨大，社會或許另有取向抉擇。《明報》社評指出，有人認為這可能是政府提出基建工程的伎倆：最初盡量低估工程開支，待立法會通過立項之後，就以種種藉口追加撥款，屆時工程已啟動，財委會若不批准追加，工程勢必爛尾，因而政府都能得逞。社評稱，檢視近年基建項目的超支情况，大致符合如此規律。
(5) 政府監督工程不力
高鐵香港段：政府如置身事外
高鐵項目由政府斥資、委託港鐵建設營運，政府有責任監管。政府成立由路政署長擔任主席的高鐵項目監管委員會，每月與運房局及港鐵代表開會檢討進度，並直接向運房局長報告。
高鐵工程被揭延誤，運房局長張炳良稱「非常驚訝」。立法會鐵路事宜小組委員會成員胡志偉質疑，政府應緊貼高鐵工程進度，而張炳良態度似置身事外，顯示他不掌握最新資訊。有評論質疑政府在工程中有否盡力監管港鐵建造過程。
政府高層無落實問責？
《明報》社評認為，政府工程超支宛如內置在體系之內，追加撥款成為常態。工資與建材成本上升，私人發展商也面對同樣問題，但私人機構一旦出現類似未及早發現高鐵總站花崗岩的問題，相關主管、人員早就問責而被解僱。
然而，當年勘探高鐵前期工作的部門官員之仕途未見受影響，原因之一是政府工程動輒耗時數年或十數年，官員卻經常調去不同部門，即使工程最終超支，他們也大可推說與己無關。
◆公帑使用有何監管？
公帑運用涉及公眾利益，政府有責任使公帑用得其所。政府部門及立法會如何為公帑把關？
審計署﹕監督公帑使用
審計署審核所有政府部門和機構、房委會、各營運基金、根據《公共財政條例》第29條設立的基金，以及非政府基金的帳目和資助金開支。同時，審計署會為帳目須受審核機構的表現，進行「衡工量值」式審計工作，確保各機構能以經濟、有效率及符合效益的方式履行職務，並就此每年向立法會提交兩份報告。
立法會如何監督政府？
財務委員會
立法會財務委員會負責審查及批准政府提交的公共開支建議，工作之一是審查財政司長每年提交的開支預算草案及撥款法案，其中載列政府下一財政年度的全年開支建議。財務委員會成員包括立法會主席以外的全體立法會議員；轄下設人事編制小組委員會及工務小組委員會。工務小組委員會負責審核政府在基本工程儲備基金下，用於工務計劃工程及由受資助機構進行或代受資助機構進行的建造工程的開支建議，並就該等開支建議向財務委員會提出建議。
帳目委員會
政府帳目委員會負責研究審計署長就審核政府及屬於公開審計範圍內的其他機構的帳目及「衡工量值」審計結果所提交的報告書。帳委會有責任監督政府運用公帑，讓公眾知情，如發現濫用或誤用，須確保政府採取適當補救措施，令公帑用得其所。
若認為有需要，帳委會有權邀請政府官員及公共機構的高級人員出席公開聆訊，提供解釋、證據或資料；亦可就該等解釋、證據或資料，邀請其他人出席公開聆訊提供協助。但帳委會本身沒有權力主動審查個別政府部門的帳目。
引用特權法
就高鐵延誤及超支，立法會議員范國威2014年5月建議引用《立法會(權力及特權)條例》(特權法)調查港鐵有否隱瞞，但遭否決。特權法有權傳召相關人員出席調查。
11月，立法會通過成立專責委員會，調查高鐵香港段工程延誤的事件。但委員會不能引用特權法傳召證人作供。
《明報通通識》
